Существующая система источников конституционного права, объединенная общей дефиницией «конституционные законы», не представляет собой цельной конструкции. Несмотря на то, что в целом система конституционного законодательства, сформированная в Российской Федерации на настоящий момент времени, соответствует общепринятым нормам, ряд проблем, в частности, отсутствие системности в определении сферы регулирования конституционных законов требуют своего решения.
В этой связи необходимо законодательно закрепить следующую дефиницию федерального конституционного закона: «федеральный конституционный закон является нормативным правовым актом, разрабатываемым и принимаемым в целях развития основополагающих конституционных положений по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации и федеральным законом «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». При этом необходимо точно определить перечень вопросов, по которым законодатель должен принять или имеет право принимать федеральные конституционные законы, что на наш взгляд целесообразно закрепит в самом тексте Конституции РФ.
В Конституции Российской Федерации на основе общего принципа определения предмета законодательного регулирования конституционными законами, объективно востребованных и самодостаточных, должны регулироваться только те общественные отношения, которые не могут эффективно функционировать в иной правовой форме, т.е. не могут быть урегулированы средствами федеральных законов текущего законодательства и подзаконными нормативными правовыми актами. К ним следует отнести федеральные законы: о политических партиях, о выборах Президента РФ, о порядке формирования Совета Федерации и выборах депутатов Государственной Думы, о Совете безопасности, об институте полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, о полномочиях Общественной палаты, о Конституционном Собрании и ряд др.
2.2 Федеральный закон в системе источников конституционного права России
Место федерального закона в системе источников конституционного права определяется Конституцией РФ, однако его роль фактически менялась на протяжении последних лет, прошедших после принятия Конституции РФ. Так, в прошлом ведущему положению закона в системе источников права составляли конкуренцию указы главы государства, которые, по сути, заменяли собой федеральные законы. В период активного заключения внутрифедеральных договоров и соглашений, которые в ряде случаев противоречили не только федеральному законодательству, но и положениям Конституции РФ, федеральный закон также не занимал соответствующего ему положения в системе источников права. В настоящее время практически завершено приведение нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством. В то же время происходит дальнейшее развитие законодательства, так как продолжает свое становление система отношений между государством и личностью, а также совершенствуется структура органов государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим изучение особых характерных черт и свойств, присущих федеральному закону как источнику конституционного права, представляет особый интерес. Как справедливо отмечается в юридической литературе, источники конституционного права "определяют основы содержания и форму источников права для всех других отраслей права".
Особая роль федерального закона заключается в реализации положений Конституции РФ, являющейся основой всей правовой системы Российской Федерации. Несмотря на то, что Конституция РФ имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации, многие ее положения могут получить свою реализацию только посредством принятия федеральных законов. Так, реализация права избирать и быть избранным, которое закреплено в Конституции РФ, осуществляется посредством норм Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". С помощью федеральных законов могут быть конкретизированы не только положения Конституции РФ, в которых содержится указание на принятие того или иного закона, но и другие положения, в которых такое указание отсутствует. Обратим внимание на тот факт, что в Конституции РФ не закреплен конкретный перечень вопросов, по которым необходимо принимать федеральные законы. Термин "федеральный закон" употребляется в Конституции РФ двояко: в широком смысле, в качестве совокупности всех законов, имеющих общефедеральное значение, которые распространяют свое действие на всю территорию Российской Федерации, а также в собственном значении - как закон, принимаемый Федеральным Собранием РФ или на референдуме и по юридической силе стоящий после Конституции РФ, законов о поправках к Конституции и федеральных конституционных законов. Проблему различного понимания федерального закона отметил и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 29 июня 2004 г. № 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы".
Некоторые ученые полагают, что действующим Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" не предусмотрено "право народа принять на референдуме какой-либо закон", так как допускается лишь голосование по отдельным вопросам, а нормативный правовой акт может быть вынесен на референдум только в соответствии с международным договором. См.:
Таким образом, федеральный закон как источник конституционного права развивает положения Конституции РФ, способствует реализации ее норм.
В ряде случаев, толкуя положения Конституции РФ, Конституционный Суд РФ в своих решениях предопределял содержание будущего федерального закона. То есть некоторые из положений, содержащиеся в решениях Конституционного Суда РФ, становились частью принимаемых позднее законодательных актов. Так, например, в своем Постановлении от 7 июня 2000 года № 10-П Конституционный Суд РФ указал на то, что нормы Конституции РФ не препятствуют введению федеральным законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Но законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен смысл выборов. Таким образом, Конституционный Суд РФ толкует Конституцию РФ, а определенный смысл, заложенный в его решениях, находит свое отражение в законодательных актах.
Отметим также, что решения Конституционного Суда РФ оказывают влияние на построение иерархической системы источников конституционного права и определения в ней места федерального закона.
Таким образом, Конституционный Суд РФ оказывает воздействие на законодателя, участвуя своими решениями в формировании конституционно-правовой доктрины. Однако важно, чтобы решение Конституционного Суда РФ являлось не продиктованным "сиюминутной политической или социально-экономической конъюнктурой или иными субъективными факторами, а обусловлено объективными процессами развития самого права и регулируемых им отношений". Мы также согласны с мнением, что не следует в дальнейшем допускать случаи формирования новых правовых норм под видом толкования, так как это не способствует процессу совершенствования законодательства и стабилизации правопорядка .
Одной из проблем, связанных с определением места федерального закона в системе источников конституционного права, является его соотношение с внутрифедеральными договорами, заключаемыми между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. В прошлом заключение большого количества внутрифедеральных договоров и соглашений являлось определенным исключением из общего порядка регулирования отношений в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов, так как весьма проблемно учесть в федеральном законе все особенности, присущие субъектам РФ. В ряде случаев положения таких договоров ограничивали сферу действия федерального законодательства и приводили к нарушению конституционного принципа равноправия субъектов РФ. Большинство внутрифедеральных договоров и соглашений нарушали положения Конституции РФ и отраслевых федеральных законов. Впоследствии субъекты РФ добровольно прекращали исполнение таких договоров и соглашений.
В настоящее время вопросы о пределах договорного регулирования и вопросы соотношения федерального закона и договора, заключенного между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, нашли свое отражение в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако, несмотря на более детальное законодательное регулирование отношений между Федерацией и ее субъектами, содержащееся в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, и законодательное определение места договоров в системе нормативных правовых актов, в будущем нельзя отрицать возникновения коллизий, когда имеющий юридическую силу федерального закона внутригосударственный договор не будет соответствовать положениям федерального закона. Кроме того, порядок утверждения федеральным законом договора о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами отличается от порядка принятия обычных федеральных законов и является похожим на порядок ратификации международного договора. В связи с более сложной процедурой принятия федеральных законов об утверждении внутрифедеральных договоров некоторые исследователи делают вывод об их более высокой юридической силе, несмотря на позицию, отраженную в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.
Согласимся с тем, что одним из эффективных способов упорядочения отношений в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов может быть возвращение к практике издания основ законодательства по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов, что позволит избежать нового всплеска "договорного регулирования". Так как такие акты, содержащие основные принципы и основополагающие положения в определенной сфере общественных отношений, предоставляют для субъектов РФ определенный простор для правового регулирования в определенной сфере с учетом особенностей субъектов РФ и их специфики.
Важной чертой федерального закона как источника конституционного права является особый характер общественных отношений, обладающих наибольшей стабильностью и устойчивым характером, которые входят в предмет его регулирования. Как правило, отношения, которые могут регулироваться законом, определяются как наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни. Однако следует разграничивать отношения, которые являются предметом регулирования законов и подзаконных нормативных правовых актов. Так, в ряде принимаемых в последнее время законов (особенно это касается законов о выборах и референдуме) происходит "расширение регулирования в законе до таких пределов, что закон превращается в инструкцию". Определение критериев разграничения предметов регулирования закона и подзаконных актов способствует построению непротиворечивой системы законодательства, а также обеспечению принципа верховенства закона. Эффективным способом разрешения этих вопросов может стать скорейшее принятие закона о нормативных правовых актах.
Подзаконные нормативные правовые акты должны конкретизировать положения федеральных законов, быть изданными во исполнение федеральных законов. Следовательно, только органы исполнительной власти "в силу своей природы и системы организационного построения способны постоянно, а в ряде случаев в оперативном порядке реагировать на соответствующие изменения ситуации и принимать экстренные управленческие решения, оказывая своевременное воздействие на огромное число органов, организаций и граждан". В то же время существуют определенные отличия в формулировке положений Конституции РФ, которые касаются актов Президента РФ и актов Правительства РФ. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Акты Правительства РФ принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента РФ (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ). В связи с этим и исходя из особенности компетенции Президента РФ, некоторые ученые полагают, что указы Президента близки к закону по юридической силе.
Представляется, что указы Президента РФ целесообразно разграничить на следующие виды: 1) указы Президента, детализирующие (конкретизирующие) либо обеспечивающие исполнение закона; 2) указы, восполняющие пробелы в законодательном регулировании; 3) чрезвычайные указы Президента РФ: о введении чрезвычайного положения и о введении военного положения, которые отличаются от иных указов по содержанию и по порядку принятия. Особого внимания заслуживают указы, которые восполняют пробелы в законодательном регулировании, практика издания которых была особо распространена в течение нескольких лет после принятия Конституции РФ. Такие указы, по сути, заменяли собой федеральные законы, вмешиваясь в компетенцию парламента РФ. В то же время очевидно, что вопрос соотношения федеральных законов и указов как источников конституционного права не разрешен окончательно, так как отсутствует четкое разграничение правотворческих полномочий между законодательными и исполнительными органами, прежде всего Федеральным Собранием РФ и Президентом РФ.
Так, в настоящее время указами Президента регламентируются вопросы организации системы федеральных органов исполнительной власти. Конституция РФ прямо не предусматривает, что такие вопросы должны быть урегулированы конкретным федеральным законом или федеральным конституционным законом. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 27 января 1999 г. № 2-П отметил, что определение видов федеральных органов исполнительной власти должно быть урегулировано федеральным законом, но в то же время, исходя из предписаний Конституции РФ, устанавливающих полномочия Президента РФ и регулирующих деятельность Правительства РФ, такие вопросы могут быть урегулированы другими нормативными актами. Таким образом, Конституционный Суд РФ подтвердил право Президента РФ до принятия соответствующего закона издавать указы, связанные с вопросами установления системы федеральных органов исполнительной власти и деятельностью этих органов. Такие указы не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Отметим также, что в вопросе соотношения между федеральным законом и подзаконными нормативными правовыми актами актуальной задачей является предотвращение возникновения коррупционных явлений. Так как в случае регулирования подзаконным актом отношений, которые должны быть урегулированы на уровне федерального закона, до отмены действия такого подзаконного акта не исключается возможность совершения ряда коррупционных сделок.
Таким образом, важно, чтобы предметы регулирования подзаконных нормативных правовых актов не пересекались с предметами регулирования федеральных законов, так как именно федеральный закон является основой для построения системы подзаконных нормативных правовых актов, в которых положения федеральных законов находят свою конкретизацию и детализацию.
В завершение отметим, что федеральный закон как источник конституционного права обладает такими чертами, как нормативная определенность, универсальность; он развивает положения Конституции РФ, способствует реализации ее норм; регулирует наиболее важные общественные отношения, характеризующиеся стабильностью и устойчивым характером; является базисом для построения системы подзаконных нормативных правовых актов. Такие свойства федерального закона позволяют сделать вывод о его ведущей роли в системе источников конституционного права. В этой связи для науки конституционного права необходима дальнейшая разработка и изучение сущности федерального закона, его роли среди иных источников конституционного права и правовой системы России в целом.
конституция право федеральный закон
Заключение
Таким образом, резюмируя вышеизложенное, следует отметить, что конституционное право является одной из динамично развивающихся отраслей права, которая играет определяющую роль в демократических преобразованиях, происходящих в жизни общества и государства. В настоящее время продолжается процесс совершенствования конституционно-правовых отношений, связанных с обеспечением прав и свобод человека и гражданина, формированием органов публичной власти, разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, проведением выборов и референдумов.