Вопросы, положительный ответ на которые предполагает дополнительные расходы из местного бюджета
Вынесение на местный референдум вопросов, положительный ответ на которые предполагает дополнительные расходы из местного бюджета, прямо не запрещено российским законодательством. Думается, что наложение такого ограничения недопустимо в силу запрета на установление ограничений, прямо не предусмотренных законом[21].
Однако, в результате вынесения вышеупомянутого Определения 2016 года[16] Конституционный суд продемонстрировал представительным органам муниципальных образований, равно как и судам, что вопрос, предлагаемый к вынесению на местный референдум, может быть признан недопустимым в случае, если реализация сформулированного в вопросе предложения потребует дополнительных расходов из местного бюджета. Таким образом, в настоящий момент жители муниципальных образований лишены возможности решать целый ряд вопросов местного значения непосредственно. Например, на этом основании Тюменская городская дума признала недопустимым вопрос о необходимости строительства двух детских садов и школы[22], а Дума городского округа Тольятти запретила вынесение на местный референдум вопрос об обязанности заказчика ремонта дорог в городском округе страховать выполнение работ[18].
Примечательно, что данное Определение идёт вразрез с ранее действующей правоприменительной практикой. К примеру, в Постановлении Конституционного суда РФ 2007 года содержится позиция о том, что запрет на вынесение на федеральный референдум вопроса об изменении и исполнении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, установленный Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», «не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета»[23].
Запрет на проведение местных референдумов по вопросам, положительный ответ на которые предполагает дополнительные расходы из местного бюджета, также не соответствует практике зарубежных стран.
Так, вынесение такого рода вопросов на местный референдум разрешено во всех землях Германии. При этом, в Баден-Вюртемберге, Бремене, Гессене, Саааре и Саксонии инициаторам местного референдума необходимо предоставить финансовое-экономическое обоснование выносимого на местный референдум вопроса (некорректно составленное обоснование может послужить отказом в согласовании вопроса органами местного самоуправления), в Тюрингии требуется указание общей суммы дополнительных расходов, а в остальных землях не требуется проведения расчёта расходов[24].
Законодательные акты кантонов Швейцарии также не предусматривают ограничений к вынесению «расходных» вопросов на местный референдум. При этом, как и в ФРГ, в одной части кантонов инициаторы референдума обязаны предоставить финансовое-экономическое обоснование (например, в Женеве[25]), а в другой - не требуется (например, в Цюрихе[26] и Берне[27]).
Таким образом, проанализировав действующее российское законодательство и судебную практику, можно сделать вывод о том, что вынесение любой инициативы, которая потребует дополнительных затрат из местного бюджета, на местный референдум, на практике не представляется возможным. Думается, что столь существенное ограничение в праве на непосредственное решение вопросов местного значения не имеет за собой оснований. Как видно из зарубежного опыта, сбалансированность местного бюджета по итогам местного референдума может быть гарантирована путём подготовки местной администрацией либо инициаторами (при проверке специалистами местной администрации) финансово-экономического обоснования. При этом органам местного самоуправления должно быть предоставлено право отказать в вынесении вопроса на местный референдум в том случае, если при положительном ответе на вопрос гарантировать сбалансированность бюджета невозможно.
В качестве результата анализа, проведённого в настоящей работе, можно отметить, что на практике возможность проведения местного референдума по финансовым вопросам в России практически исключена. В качестве причин можно назвать прямой законодательный запрет либо соответствующее толкование нормативных актов судами. Единственный такого рода вопрос, рассмотрение которого на местном референдуме прямо предусмотрено действующим законодательством, является вопрос о самообложении граждан. Однако, с учётом многообразия вопросов местного значения с финансовой составляющей, это кажется недостаточным.
Должны быть учтены и доводы противников более широкого применения института местного референдума при решении финансовых вопросов. Органы местного самоуправления обязаны гарантировать сбалансированность местного бюджета, что является основой социально-экономического развития муниципального образования, при любом решении, принятом на местном референдуме. Несомненно, это сложная задача, с учётом комплексности бюджетного процесса. Как показывает зарубежный опыт, существуют эффективные механизмы для её решения: «народный бюджет», подготовка социально-экономического обоснования местной администрацией и другие. Думается, что российскому законодателю следует учесть данный опыт.
Библиография
1.Подпункт «г» пункта 6 статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 17.06.2002, № 24, ст. 2253.
2.Пункт 4 статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства РФ, № 31, 03.08.1998, ст. 3824.
3.Часть 2 стати 56 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
4.Пункт 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа» // Собрание законодательства РФ», 02.04.2007, № 14, ст. 1741.
5.Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (постатейный) / С.А. Авакьян, С.В. Большаков, Ю.А. Веденеев и др.; под ред. А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко. М.: НОРМА, 2003, ст. 12.
6.Часть 1 § 45 Закона земли Берлин об управлении районами (Bezirksverwaltungsgesetz) от 10.11.2011 // Официальный портал нормативных актов земли Берлин. URL: http://gesetze.berlin.de/jportal/?quelle=jlink&query=BezVwG+BE&psml=bsbeprod.psml&max=true (дата обращения: 02.02.2019).
7.Например, Положение о «народном бюджете» города Эберсвальде (Satzung zum Bьrgerhaushalt der Stadt Eberswalde) от 29.06.2017 // Официальный сайт города Эберсвальде. URL: https://www.eberswalde.de/fileadmin/bereich-eberswalde/global/satzungen/Buergerhaushalt.pdf (дата обращения: 02.02.2019).
8.Zepic R., Dapp M., Krcmar H. E-Partizipation und keiner macht mit. Das Geheimnis geringer Beteiligungsquoten deutscher Bьrgerhaushalte // HMD Praxis der Wirtschaftsinformatik. - 2017. - Vol. 54, no. 4, p. 492.
9.Статья 78 Конституции республики и кантона Женева 2012 года // Портал Правительства Швейцарии. URL: https://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/20132788/ (дата обращения: 02.02.2019).
10.Статьи 10, 10bis, 11 Положения города Цюрих об общине (Gemeindeordnung der Stadt Zьrich) // Официальный сайт города Цюрих. URL: https://www.stadt-zuerich.ch/portal/de/index/politik_u_recht/amtliche_sammlung/inhaltsverzeichnis/1/101/Gemeindeordnung_der_Stadt_Zuerich/100-gemeindeordnung-der-stadt-zuerich-gemeindebeschluss-vom-26--3.html (дата обращения: 02.02.2019).
11.Статьи 14, 15 Положения об общине города Цюрих (Gemeindeordnung der Stadt Zьrich) // Официальный сайт города Цюрих. URL: https://www.stadt-zuerich.ch/portal/de/index/politik_u_recht/amtliche_sammlung/inhaltsverzeichnis/1/101/Gemeindeordnung_der_Stadt_Zuerich/100-gemeindeordnung-der-stadt-zuerich-gemeindebeschluss-vom-26--3.html (дата обращения: 02.02.2019).
12.Часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
13.Подпункт 3 пункта 1 статьи 14, подпункт 3 пункта 1 статьи 15, подпункт 3 пункта 1 статьи 16, подпункт 3 пункта 1 статьи 16.2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
14.Пункт 5 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
15.Часть 1 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
16.Определение Конституционного Суда РФ от 25.02.2016 № 405-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Агафонова Андрея Георгиевича, Агафоновой Натальи Игоревны и других на нарушение их конституционных прав положением статьи 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 02.02.2019).
17.Решение Воронежской городской Думы от 24 июня 2015 года № 1842-III «О проверке соответствия вопросов, предлагаемых для вынесения на местный референдум, требованиям федерального закона, устанавливающего основные гарантии права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, Устава Воронежской области, Закона Воронежской области «О порядке осуществления гражданской инициативы в Воронежской области», Устава городского округа город Воронеж» // Официальный сайт Воронежской городской Думы. URL: http://www.gorduma-voronezh.ru/cgi-bin/press.pl/doc/n150624-01842-III (дата обращения: 02.02.2019).
18.Решение Думы городского округа Тольятти от 14.06.2016 № 1110 «О проверке соответствия вопросов, предлагаемых для внесения на местный референдум, требованиям федерального законодательства, законодательства Самарской области» // Городские ведомости, №38, 17.06.2016.
19.Verkauf цffentlichen Vermцgens: Gemeinden mьssen die Mцglichkeit eines Bьrgerbegehrens bei der Vertragsgestaltung beachten (VG Wiesbaden, AZ. 7 L 144/12) // ilex Rechtsanwдlte. URL: https://www.ilex-recht.de/nachricht-im-detail/verkauf-oeffentlichen-vermoegens-gemeinden-muessen-die-moeglichkeit-eines-buergerbegehrens-bei-der-vertragsgestaltung-beachten-v.html (дата обращения: 02.02.2019).
20.Раздел 4 статьи 13 Конституции штата Род-Айленд и плантаций Провиденса 1842 года // Официальный сайт Генеральной Ассамблеи штата Род-Айленд. URL: http://www.rilin.state.ri.us/riconstitution/Pages/constintro.aspx (дата обращения: 02.02.2019).
21.Часть 9 статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 17.06.2002, № 24, ст. 2253.
22.Решение Тюменской городской Думы от 31.10.2018 № 22 «О проверке соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Закона Тюменской области от 03.06.2004 № 234 «О местном референдуме в Тюменской области» // Официальные документы города Тюмени. URL: http://tyumendoc.ru/docs/dokumenty-tgd/view-4995 (дата обращения: 02.02.2019).
23.Пункт 3.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа» // Собрание законодательства РФ, 02.04.2007, № 14, ст. 1741.
24.Bьrgerbegehrenbericht 2018. Berlin: Mehr Demokratie e.V., 2018, p. 37.
25.Часть 1 статьи 37 Закона кантона Женевы об управлении коммунами (Loi sur l'administration des communes) // Официальный сайт кантона Женевы. URL: https://www.ge.ch/legislation/rsg/f/s/rsg_B6_05.html (дата обращения: 02.02.2019).
26.Статья 15 Положения об общине города Цюрих (Gemeindeordnung der Stadt Zьrich) // Официальный сайт города Цюрих. URL: https://www.stadt-zuerich.ch/content/dam/stzh/portal/Deutsch/AmtlicheSammlung/Erlasse/101/100/101.100%20GO_Nov_17_V22.pdf (дата обращения: 02.02.2019).
27.Статьи 37-39 Положения об общине города Берн (Gemeindeordnung der Stadt Bern) // Официальный сайт города Берн. URL: https://stadtrecht.bern.ch/lexoverview-home/lex-101_1 (дата обращения: 02.02.2019).