Согласно § 130 закона местное управление в 28 «малолюдных городах» сибирского региона было организовано в упрощенном виде. В «малолюдных городах» не было полицейских и хозяйственных управлений. Местное управление в них возлагалось на городничих, городовых старост и словесные суды [Там же].
В сибирских городах основанное на «Учреждении» 1822 г. городское самоуправление продолжало действовать всю первую половину XIX в. Однако оно было практически безвластным, не имело прав самостоятельно решать большинство административно-хозяйственных вопросов и находилось под почти полным контролем местных органов полиции. Работа в органах городского общественного управления в первой половине XIX в. была обременительна и непрестижна для горожан [10. С. 14]. Некоторую заинтересованность в городском общественном управлении проявляла только торгово-промышленного верхушка населения. Остальные горожане стремились избегать участия в его деятельности, не участвовали в выборах, при избрании в городские думы не являлись на службу, нанимали вместо себя других лиц. В Омске после учреждения в 1840 г. городской думы горожане не раз возбуждали ходатайства в Главное управление западносибирского генерал-губернаторства о ее упразднении. Как было отмечено в годовом отчете Главного управления Западной Сибири за 1847 г., многие омичи, имевшие избирательные права, «на выборы не приходили по ограничению понятий и равнодушию о пользах предоставленных им прав» [11. Л. 69].
Законодатель в «Учреждении» 1822 г. считал городское самоуправление, также как и крестьянское и инородческое, частью системы местного государственного управления, стремился к максимальному укреплению общегосударственной власти, в том числе и за счет самоуправленческих начал. На городские хозяйственные управления был возложен широкий круг обязанностей, однако при этом они не получили почти никаких прав в области решения местных хозяйственных вопросов. Органы и должностные лица городского хозяйственного управления (городские думы, ратуши и городовые старосты), созданные по «Учреждению» 1822 г., оказались в прямом подчинении и под надзором полицейских органов - бюрократически организованных и военизированных учреждений местной государственной власти. Они главным образом выполняли поручения руководителей городских полицейских управ - городничих.
Закон фактически устранял от участия в городском управлении все сословия, кроме купеческого и мещанского. Зависимость городских голов, городских дум, ратуш и городовых старост от губернских правлений и городничих по «Учреждению» 1822 г. была настолько велика, что само городское хозяйственное управление теряло всякое значение и интерес для местных купцов и мещан, которые постоянно обращались с просьбами, чтобы их не привлекали к работе в городских сословных органах.
В 1863 г. домовладельцы-дворяне Омска, сославшись на злоупотребления городского головы В.П. Кузнецова и серьезные упущения в городском хозяйстве, ходатайствовали перед генерал-губернатором и Главным управлением Западной Сибири о новой системе выборов в городскую думу, чтобы сделать самоуправление в городе таким же, как в столицах империи и Одессе. Их ходатайство было удовлетворено, и в конце 1864 г. с разрешения правительства в Омскую городскую думу были избраны гласные от домовладельцев всех сословий [12. Л. 6-36]. Впрочем, недовольство организацией муниципальной власти выражали и жители других сибирских городов. В 60-70 гг. XIX в. иркутские и томские обыватели принимали участие в подготовке городской реформы через участие в обсуждении государственной «Программы для составления соображений относительного улучшения городского управления» [13. С. 51].
Органы городского управления рассматривались законодателем как учреждения, представляющие в сибирских городах прежде всего интересы государства. «Учреждение» 1822 г. наглядно показывает, что с момента инкорпорации сибирского региона в государственно-правовое пространство России перманентно происходила институционализация центральной государственной власти в крае, ущемляя самоуправленческие начала, шел процесс создания административно-бюрократического аппарата на местах. «Учреждение» закрепило систему взаимоотношений между государственной и выборной властью в соответствии с принципом централизма, который предусматривал подчинение выборной власти местным государственным органам. Сибирские органы городского управления в первой половине XIX в. были включены в си-стему местных государственных учреждений. Их отличие от местных органов коронной власти было только в характере и условиях работы, в форме их организации, подведомственной надзору со стороны местных полицейских учреждений.
«Учреждение для управления сибирских губерний» не решило всех проблем местного управления в Сибири, однако его реализация на практике при всех трудностях и противоречиях в административной политике верховной власти в первой четверти XIX в. была несомненным шагом вперед в развитии государственных и правовых институтов в стране. Созданная М.М. Сперанским и получившая закрепление в законодательстве Российской империи система местного городского управления продолжала оставаться неизменной в большинстве городов края вплоть до полицейской реформы 1867 г. и распространения на сибирскую окраину империи Городового положения 1870 г. [14. C. 29]. В основу новой городской реформы 1870 г. были положены принципы разделения исполнительной и представительной властей, самоуправления городов, имущественного и бессословного ценза. Ее общей предпосылкой стали демократические и либеральные постулаты равенства и свободы, которые получили популярность после отмены крепостного права в стране. На сибирской окраине империи реформа городского общественного управления началась немного позже, чем в центральных губерниях страны, это объяснялось неподготовленностью городов края для распространения в них новых муниципальных отношений, а также низкими темпами градообразования и урбанизации [15. C. 22]. Городская реформа использовала предшествующие этапы становления и развития начал муниципального управления, из «Жалованной грамоты городам Российской империи» 1785 г. в ее концепцию вошли идеи о сочетании представительной и прямой демократии, а также о доминировании городских общин в самоуправлении городов. Законодатель установил, что городское общественное управление представляет собой инициативную и самостоятельную деятельность городских жителей, которые стремятся к удовлетворению своих интересов и нужд [16. C. 23]. Однако новое «Городовое положение», так же как и «Учреждение для управления сибирских губерний», имело в своем основании государственную концепцию самоуправления, суть которой в том, что муниципалитеты должны осуществлять свою деятельность не только в интересах горожан, но и в интересах государства.
Литература
1. Толочко А.П., Коновалов И.А., Меренкова Е.Ю., Чудаков О.В. Городское самоуправление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие. Омск, 2003. 195 с.
2. Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ РИ). СПБ., 1830. Собр. 1, Т. 38. 1355 с.
3. ПСЗ РИ. СПб., 1830. Собр. 1, Т. 22. 1174 с.
4. Гагемейстер Ю.А. Статистическое обозрение Сибири. СПб., 1854. Т. 2.
5. Толочко А.П., Коновалов И.А. Городское самоуправление в Омске в дореволюционный период. Омск, 1997. 92 с.
6. Государственный исторический архив Омской области (ГИАОО). Ф. 3. Оп. 1. Д. 3223.
7. Государственное бюджетное учреждение Тюменской области Государственный архив в г. Тобольске (ГБУТО ГА в г. Тобольске). Ф. И-152.
Оп. 1. Д. 20.
8. ГИАОО. Ф. 3. Оп. 1. Д. 228.
9. ПСЗ РИ. СПб., 1830. Собр. 1, Т. 21. 1085 с.
10. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX в. Л., 1984. 255 с.
11. ГИАОО. Ф. 3. Оп. 1. Д. 1736а.
12. ГИАОО. Ф. 3. Оп. 4. Д. 6227.
13. Плотникова М.М. Городское общественное управление в 60-х гг. XIX в.: коммуникация правительства с регионами (на примере Иркутска) // Известия Иркутского государственного университета. Сер. История. 2018. Т. 23. С. 43-55.
14. Коновалов И.А. Полицейская реформа в Сибири во второй половине XIX в. // История государства и права. 2014. № 9. С. 25-29.
15. Коновалов И.А. Реформа городского общественного управления 1870 г. в Сибири // Известия Иркутского государственного университета. Сер. История. 2017. Т. 20. С. 21-29.
16. Коновалов И.А., Шиманис Б.Б. Структура муниципальных органов Западной Сибири по Городовому положению 1870 г. // Вестник Омского университета. Сер. Право. 2009. № 2 (19). С. 23-29.
References
1. Tolochko, A.P., Konovalov, I.A., Merenkova, E.Yu. & Chudakov, O.V. (2003) Gorodskoe samoupravlenie v Zapadnoy Sibiri v dorevolyutsionnyy period: stanovlenie i razvitie [Municipal self-government in Western Siberia in the pre-revolutionary period: formation and development]. Omsk: Omsk State University.
2. Russia. (1830a) Polnoe sobranie zakonovRossiyskoy imperii [The Complete Collection of the Laws of the Russian Empire]. Vol. 38. St. Petersburg: The 2nd Division of His Own Imperial Majesty's Office.
3. Russia. (1830b) Polnoe sobranie zakonov Rossiyskoy imperii [The Complete Collection of the Laws of the Russian Empire]. Vol. 38. St. Petersburg: The 2nd Division of His Own Imperial Majesty's Office.
4. Hagemeister, Ju.A. (1854) Statisticheskoe obozrenie Sibiri [Statistical Review of Siberia]. Vol. 2. St. Petersburg: The 2nd Division of His Own Imperial Majesty's Office.
5. Tolochko, A.P. & Konovalov, I.A. (1997) Gorodskoe samoupravlenie v Omske v dorevolyutsionnyy period [Municipal self-government in Omsk in the prerevolutionary period]. Omsk: Omsk State University.
6. The State Historical Archive of Omsk Region (GIAOO). Fund 3. List 1. File 3223.
7. The State Budgetary Institution of the Tyumen Region State Archive in Tobolsk. Fund I-152. List 1. File 20.
8. The State Historical Archive of Omsk Region (GIAOO). Fund 3. List 1. File 228.
9. Russia. (1830c) Polnoe sobranie zakonov Rossiyskoy imperii [The Complete Collection of the Laws of the Russian Empire]. Vol. 21. St. Petersburg: The 2nd Division of His Own Imperial Majesty's Office.
10. Nardova, V.A. (1984) Gorodskoe samoupravlenie v Rossii v 60-kh -- nachale 90-kh godov XIX v. [Municipal self-government in Russia in the 60s - early 90-ies of the 19th century]. Leningrad: Nauka.
11. The State Historical Archive of Omsk Region (GIAOO). Fund3. List1. File1736a.
12. The State Historical Archive of Omsk Region (GIAOO). Fund 3. List 4. File 6227.
13. Plotnikova, M.M. (2018) City public administration in the 60-s of the 19th century: Communication of the government with regions (by the example of Irkutsk). Izvestiya Irkutskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya “Istoriya" - The Bulletin of Irkutsk State University. Series “History". 23. pp. 43-55. (In Russian).
14. Konovalov, I.A. (2014) Police reform in Siberia during the second half of the 19th century. Istoriya gosudarstva iprava. 9. pp. 25-29. (In Russian).
15. Konovalov, I.A. (2017) Reform of the Municipal Public Administration of 1870 in Siberia. Izvestiya Irkutskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya “Istoriya" - The Bulletin of Irkutsk State University. Series “History". 20. pp. 21-29. (In Russian).
16. Konovalov, I.A. & Shimanis, B.B. (2009) Struktura munitsipal'nykh organov Zapadnoy Sibiri po Gorodovomu polozheniyu 1870 g. [The structure of the municipal authorities in Western Siberia by the Municipal Regulation of 1870]. Vestnik Omskogo universiteta. Seriya Pravo -- Herald of Omsk University. Series “Law". 2(19). pp. 23-29.
Konovalov Igor A. Omsk State University (Omsk, Russia).
Tolochko Anatoly Р. Omsk State University (Omsk, Russia). E-mail: ifdoid@gmail.com
LOCAL GOVERNANCE IN THE CITIES OF SIBERIA ACCORDING TO “INSTITUTION” OF 1822
Keywords: history of Siberia; self-government; power; reform; administration; police; governor; cities; elections; authorities.
The paper considered the city governance in pre-reform Siberia on the basis of the “Institution for the governance of the Siberian provinces” of 1822, as well as documents of archival records. Special attention was given to the structure and legal issues of the activities of local government in Siberia in the 19th century. A brief historiographical review on this issue is presented. The article attempts to show the role and place of the general police in the local government of pre-revolutionary Siberia and at the same time to analyze sources affecting various aspects of the subject under study. There was the process of searching the optimum forms of governance that provides an invaluable historical experience. The increasing interest in the history of municipal government is due to small coverage of studies, as well as purely practical needs. Returning to the forgotten traditions of municipal government, it is necessary to take full account of historical experience in order to overcome old misconceptions and stereotypes and prevent the birth of new ones. Theoretical basis of the research were the principles of historicism, objectivity and alternativeness which are assuming an unbiased approach to the analysis of the researched problems, as well as a critical attitude to the sources. The methodology includes the use of local, systemic, problem-chronological and comparative historical methods, as well as the development of a “new imperial history”. The paper systematizes sources on the problem of formation and development of the local governance in Siberia during the imperial period. The author pays special attention to the structure, legal and organizational issues of the city governance. The author concludes that the city self-government authorities in Siberia based on the “Institution for the governance of the Siberian provinces” had an extremely undemocratic system of representation and were included in the local government system. Their powers were limited; they could not make decisions on many administrative and economic issues without sanctions from local government bodies. The difference between the city self-government and the government authorities was only in the form of their organization and structure, the nature and conditions of the activity, which was under the juris-diction of the local police. This fact proves the validity of the assumption that the reorganization of the system of local city selfgovernment was possible only if the whole political system was reformed.