Местное управление в городах Сибири по «учреждению» 1822 г.
И.А. Коновалов, А.П. Толочко
На основании «Учреждения для управления сибирских губерний» 1822 г. М.М. Сперанского, а также документов архивного делопроизводства рассматривается городское управление в Сибири до городской реформы 1870 г. Особое внимание уделено структуре, правовым и организационным вопросам деятельности городского управления. Авторы приходят к выводу, что органы городского самоуправления в Сибири, основанные в соответствии с «Учреждением» 1822 г. имели крайне недемократическую систему представительства и были включены в систему государственного управления. Их полномочия имели ограниченный характер, они не могли принимать решения по многим административным и хозяйственным вопросам без санкций со стороны местных органов государственной власти.
Ключевые слова: история Сибири; местное самоуправление; власть; администрация; реформа; губернатор; полиция; город; выборы; полномочия.
В условиях продолжающихся в нашей стране процессов реформирования институтов власти на местах все более актуальными становятся проблемы взаимодействия общества и власти. Наиболее заметно это проявляется в процессах деятельности различного уровня органов местного самоуправления. В связи с этим становится понятным интерес к истории местного самоуправления в дореволюционной Сибири, которое было институтом существовавшей тогда политической системы. Однако, несмотря на возросший исследовательский интерес к истории муниципального управления и появление обобщающих работ [1], остается недостаточно изученным период деятельности сибирского городского управления в 20-60-х гг. XIX в. по «Учреждению для управления сибирских губерний». В предлагаемой статье предпринята попытка обратиться к рассмотрению указанной проблемы и тем самым устранить пробел, существующий в отечественной историографии городского самоуправления в Сибири в дореволюционный период.
Лежащие в основании городского управления в Российской империи в 20-е гг. XIX в. «Устав благочиния или полицейский» 1782 г. и «Жалованная грамота на права выгоды городам Российской империи» 1785 г. Екатерины II были распространены на Сибирь без учета местных региональных особенностей. Малочисленность населения обширных территорий края приводила к тому, что уездными центрами зачастую становились небольшие деревни при наличии незначительного круга лиц, которые были способны исполнять управленческие полномочия. «Жалованная грамота» 1785 г. не учитывала также многоукладный, многонациональный и поликонфессиональный состав сибирского населения, распространяя европейские порядки на города края. Поступательное социально-экономическое развитие региона и рост колонизации из европейских губерний империи вызывали потребность в создании особой, более гибкой структуры местного регионального администрирования. В начале XIX в. верховная власть пришла к пониманию необходимости организации особой, сибирской системы местного управления. Эти идеи нашли свое отражение в специфической организации региональных органов местного государственного управления и самоуправления на сибирской окраине империи. Ставший в 1819 г. новым генерал- губернатором Сибири М.М. Сперанский, имевший огромный опыт административного управления, прекрасно понимал, что благородные идеи и либеральные планы в региональной управленческой практике либо будут осуществляться, но совсем не в том виде, в каком предполагают законодатели, либо могут совсем не осуществиться. М.М. Сперанский также указывал на то, что разница между европейскими губерниями и Сибирью так велика, что «Учреждения для управления губерний 1775 г.», «Устав благочиния или полицейский» 1782 г. и «Жалованная грамота на права выгоды городам Российской империи» 1785 г. не могут быть пригодны для сибирской окраины страны без серьезных изменений и изъятий.
Приступив к обязанностям сибирского генерал-губернатора, М.М. Сперанский осуществил ревизию местного управления в крае, отстранив от должностей и отдав под суд наиболее одиозных чиновников, в том числе двух губернаторов: иркутского Трескина и тобольского Фон Брина. Однако, по мнению М.М. Сперанского, сибирские органы местного государственного управления и самоуправления не только пассивно, но и активно способствовали злоупотреблениям и коррупции. Главной причиной такого положения он считал отсутствие принципа законности при отправлении государственно-властных полномочий: где он не реализуется и не исполняются законы, там во всем господствует произвол и личная власть. Поэтому на сибирской окраине империи укоренилось правило во всем надеяться на чиновников и, следовательно, в каждом случае прибегать к взяткам и ничего хорошего от закона не ожидать. Основной целью сибирской реформы М.М. Сперанского были систематизация путем кодификации местного регионального законодательства, а также правовая реорганизация местного государственного управления и самоуправления. В результате нормотворческой деятельности М.М. Сперанским с помощью сотрудников было подготовлено 10 проектов законов и подзаконных актов по ключевым вопросам нормативно-правового регулирования жизнедеятельности края и вопросам регионального администрирования. В проектах предусматривалась реорганизация административного и территориального устройства Сибири, которая должна была стимулировать развитие социально-экономических отношений. Проекты также определяли правовой статус различных категорий коренных народов края и упорядочивали повинности населения.
Реформа М.М. Сперанского определила основы сибирского регионального управления в соответствии с потребностями времени, установила базовые принципы предлагаемых в крае преобразований, прежде всего усиление контроля за деятельностью местных учреждений через передачу надзорных функций органам исполнительной власти. Она обеспечивала единообразие в деятельности и структуре различных местных органов власти с четким разграничением их обязанностей и полномочий. Коронная власть стала учитывать специфику конкретных территорий края. Реформой предусматривалось также создание оперативно действующего и «дешевого» аппарата местного управления, совмещавшего в себе деятельность государственных администраций с включением в реализацию их полномочий родового управления коренных сибирских народов, и местного самоуправления. местное управление сибирь
Реформа, осуществленная М.М. Сперанским, указывала на необходимость установить на сибирской окраине империи систему особого администрирования, свидетельствовала о начале формирования новых взглядов правительствующей власти на проводимую «сибирскую» политику. Она была новой попыткой подойти к управлению регионом комплексно, что говорило о стремлении разработки правительственной концепции по отношению к Сибири, а также о формировании программы ее административно-хозяйственного и социального развития.
22 июля 1822 г. императором Александром I было подписано подготовленное М.М. Сперанским «Учреждение для управления сибирских губерний», состоящее из трех частей. В «Учреждении» специально указывалось, что оно распространяется на генерал- губернаторства Западной и Восточной Сибири, Иркутскую и Енисейскую, Тобольскую и Томскую губернии, Якутскую и Омскую области, Камчатское, Охотское и Троицко-Савское пограничные управления [2. С. 345].
«Учреждение» корректировало и заменяло собой действующую в Сибири в то время «Жалованную грамоту городам Российской империи» 1785 г. [3. С. 344] с учетом особенностей сибирской окраины империи. «Учреждение для управления сибирских губерний» было разработано М.М. Сперанским на основе концепции государственного характера местного самоуправления, исходившей из того, что муниципальная власть должна действовать в государственных интересах, поскольку органы местного самоуправления имели в качестве своего источника государственную власть, строились на основании государственных законов, а предметы их деятельности определялись коронной властью и не зависели от городских нужд и потребностей. Таким образом, деятельность органов городского самоуправления и государства должна быть однородной.
Следует отметить, что с момента основания судьбы сибирских городов как формирующихся экономических и административных центров были связаны с трансформациями системы политико-административного управления регионом. Наличие административных органов соответствующего уровня придавало населенным пунктам края новые качества - они становились городами, а их население - горожанами. В XVIII - начале XIX в. количество официальных сибирских городов часто менялось в соответствии с административными и территориальными преобразованиями в регионе.
Административные функции, выполнявшиеся вновь учрежденными уездными и губернскими центрами края, далеко не всегда становились теми стержнями, которые бы способствовали формированию социальных и экономически важных для региона функций. В первой четверти XIX в. сибирские города только становились торговыми и промышленными центрами. Так, в 1825 г. население самого крупного города Западной Сибири - Тобольска - составляло всего 16 882 человек, Томска - 10 198, Тюмени - 7 727 [4. Табл. VIII]. Целый ряд населенных пунктов Сибири в силу немногочисленности своих жителей только формально имел статус города, даже важные военно-административные центры сибирского края в XVIII в. - Енисейск и Тобольск - после 1822 г. утратили значение главных административных центров региона. Центр Енисейской губернии переместился в Красноярск, а центр генерал- губернаторства Западной Сибири постепенно оказался в Омске [5. С. 23]. Все эти обстоятельства, безусловно, учитывал М.М. Сперанский при разработке «Учреждения» 1822 г.
Согласно прилагавшейся к «Учреждению» 1822 г. «Табели разделения Сибири» все города края были поделены на три категории: многолюдные, средние и малолюдные [2. С. 393]. К «многолюдным городам» «Учреждение» относило Тобольск, Томск, Иркутск, Красноярск (административные центры губерний) и Енисейск. К «средним городам» законом были отнесены 11 крупных окружных административных центров (сибирские уезды были переименованы в округа). 28 городских поселений края были отнесены к «малолюдным городам» [Там же]. Причем к «малолюдным городам» был отнесен Омск, который первым генерал- губернатором Западной Сибири П.М. Капцевичем был выбран в качестве своего местопребывания, а в 1839 г. город на Иртыше официально стал главным административным центром генерал-губернаторства [6. Л. 6].
Согласно § 106 ч. III закона полный набор учреждений местного управления был представлен только в «многолюдных городах» Сибири. Он включал в себя городскую полицию, городское хозяйственное управление и городовой суд (магистрат).
Городская полиция состояла из городничего (должности полицмейстеров в сибирских городах упразднялись) и городской управы. На ключевые должности в городском управлении - городничих - в сибирском регионе назначались бывшие армейские и казачьи офицеры. «Учреждение» прямо предписывало, что рекомендации на должности городничих должны даваться Комитетом о призрении раненых штаб- и оберофицеров, а не дворянскими собраниями, как в центральных губерниях империи. Городничие в Сибири утверждались в должностях не губернаторами, а генерал-губернаторами [2. С. 356].
Городские управы делились на общие и частные. Юрисдикция общих управ распространялась на весь город, они состояли из городничего и частных приставов. Города края, попавшие в число многолюдных, подразделялись на части. Так, в Западной Сибири Тобольск делился на 2, а Томск на 3 части [7. Л. 9]. В каждой части города создавались частные управы, в состав которых входили частные приставы и надзиратели кварталов (так в Сибири стали называть квартальных надзирателей). Должности частных приставов в крае часто замещались офицерами казачьих городовых полков, а вакансии надзирателей кварталов занимали унтер-офицеры казачьих городовых полков [2.
С. 357]. Широкое применение городовых казаков, с одной стороны, делало административно-полицейскую службу менее квалифицированной, с другой - серьезно ее удешевляло. В Нерчинске и Барнауле квартальными надзирателями были служащие горнозаводского ведомства [8. Л. 181]. «Учреждение» не предусматривало, даже в «многолюдных городах», должностей квартальных поручиков, которые прежде были предусмотрены в регионе на основании «Устава благочиния или полицейского» 1782 г. [9. С. 461].
Хозяйственное управление в «многолюдных городах» согласно закону возлагалось на городские думы, которые состояли из городских голов и «2, 3 или 4 гласных, по усмотрению Главного управления генерал-губернаторства». «Учреждение» в отличие от «Жалованной грамоты» 1785 г. отменяло выборность городских голов, городовых судей и председателей ратуш и вводило их прямое назначение гражданскими губернаторами. Гласные городских дум, члены городовых судов и ратуш избирались горожанами, но после своего избрания также должны были утверждаться губернаторами [2. С. 357].
Согласно ст. 167 «Жалованной грамоты» 1785 г. основные функции городских самоуправлений (обще-городских и шестигласных дум) были достаточно обширны по своему содержанию. Они состояли: 1) в прокормлении городских жителей; 2) в сохранение в городах тишины и согласия; 3) в предотвращение тяжб с другими городами; 4) в наблюдении благочестия и порядка;
5) в обеспечении городов необходимыми припасами;
6) в охране зданий и сооружений; 7) в увеличении го-родских доходов; 8) в разрешении возникавших проти-воречий между гильдиями и ремесленниками [3. С. 344].
«Учреждение» 1822 г. поставило сибирские городские думы (хозяйственные управления) в более зависимое положение от административно-полицейских органов, чем это было предусмотрено в «Жалованной грамоте» 1785 г. Так, кроме прямых назначений и утверждений на должности в городском управлении полицейские органы напрямую контролировали городские бюджеты. Городские думы были обязаны представлять на рассмотрение городничих сметы городских расходов, которые городничие после рассмотрения направляли на утверждение в главные административно-полицейские органы губерний - губернские правления [2. С. 357].
«Учреждением» предусматривалось создание в «многолюдных городах» сословных городовых судов (магистратов). В состав городового суда входили назначавшийся губернатором городовой судья и два заседателя (ратмана), которые избирались городскими обществами. Городовые суды являлись судами первой инстанции по делам купеческого и мещанского сословий.
В 11 «средних городах» края местное управление было также представлено городскими полицейскими и хозяйственными управлениями, но в урезанном виде по сравнению с «многолюдными» городами. Городскую полицию в «средних городах» составляли городничие и частные полицейские управы. Общих полицейских управ и частных приставов в них не предусматривалось, поскольку они не подразделялись на части. В состав частных полицейских управ входили городничие и квартальные надзиратели. Хозяйственное управление в «средних городах» осуществляли не городские думы, а особые административно-хозяйственные и судебные органы - городские ратуши. В состав ратуши входили назначаемый губернатором городской судья и избравшиеся от местных обществ (купцов и мещан) заседатели - по два основных и три запасных кандидата [Там же. С. 358].