Учитывая мнение двух сторон, с целью сохранения целостности хорин- ского общества Иркутское губернское правление приняло решение об учреждении Агинской бурятской инородной управы в Нерчинском уезде с непосредственным подчинением Агинской (Хоринской) степной думе, но судебную и полицейскую части поручило ведению Нерчинского земского суда. Агинским бурятам было предоставлено право избирать на звание головы одного из тайшей или родоначальника, двух выборных из старшин или почетных родовичей. Это преобразование оказалось недостаточным, не решало всех проблем жителей, и постановлением от 2 марта 1839 г. была учреждена Агинская степная дума в составе шести инородных управ (Цуголь- ской, Бырке-Цугольской, Могойтуевской, Шолотуевской, Кялинской, Тутхалтуевской) [7, с. 32]. Позднее постановлением Иркутского губернского совета от 7 ноября 1846 г. была учреждена Тургинская инородная управа из бурят галзотского рода Могойтуевской управы [3, ф. 129, оп. 1, д. 387, л. 2-2 об.]. В 1893 г. была образована Барун-Хоацайская инородная управа [3, ф. 129, оп. 1, д. 2967, л. 13-15]. Таким образом, в Агинской степной думе стало восемь инородных управ, включавших в себя в общей сложности 40 родовых управлений.
Двухступенчатая система инородная управа - родовое управление была учреждена у закаменских бурят (12 родовых управлений), цонголов, ленских (Ленская инородная управа образована в 1836 г. и состояла из пяти родовых управлений [3, ф. 362, оп. 1, д. 2, л. 20]), китойских (состояла из двух родовых управлений [3, ф. 149, оп. 1, д. 33, л. 1 об., 8]) и капсальских (Кудинско-Капсальская инородная управа была образована в 1839 г. и состояла из четырех родовых управлений [3, ф. 1, оп. 1, д. 180, л. 19-26]) бурят.
С учреждением степных дум, инородных управ и родовых управлений начинается процесс поступательного развития местного самоуправления бурят, основанного на этническом самоуправлении с сохранением норм обычного права при полном подчинении российскому законодательству. По свидетельству Л.Я. Штернберга, «правительство в лице гр. Сперанского впервые вмешалось в дело самоуправления инородцев, издав положение об инородцах. Бывали случаи вмешательства - и очень сильного - и раньше, но, то было вмешательство не законодательного характера, а, так сказать, злоупотребительного. Но вмешательство Сперанского было благожелательное. В действительности Положение лишь узаконило уже существующий порядок, подчинив его, правда, надзору администрации, и этому узаконению, быть может, буряты обязаны тем, что самоуправление приняло демократический характер, и значительно ослабило значение родовой аристократии. Так или иначе, все стороны самоуправления, начиная со сложных аграрных распорядков и кончая судом, юридическими обычаями, продовольственным делом, культом, повинностями и полицией оставались в основном в руках бурят» [12, с. 608].
Таким образом, в 1824-1830-е гг. происходит формирование системы местного самоуправления бурят в двух формах - трехступенчатой (степная дума - инородная управа - родовое управление), двухступенчатой (степная дума - родовые управления или инородная управа - родовые управления). Трехступенчатая система была создана в соответствии с «Уставом» 1822 г. и действовала в Хоринском и Агинском ведомствах, двухступенчатая форма (инородная управа - родовые управления) в соответствии с «Уставом» была создана в Закаменском, Армакском, Капсальском, Ленском, Тункинском (для крещеных бурят) ведомствах.
В Селенгинском, Баргузинском, Тункинском, Кударинском, Кудин- ском, Верхоленском, Идинском, Аларском, Балаганском ведомствах двухступенчатая форма (степная дума - родовые управления) была создана в нарушение «Устава об управлении инородцев» 1822 г. Последующий опыт управления в этих инородческих ведомствах показал, что отсутствие средней ступени в системе органов местного самоуправления, а именно инородных управ, в этих ведомствах, их подмена степными думами в системе органов местного самоуправления самым серьезным образом негативно повлияло на развитие бурятских ведомств, приводя к сосредоточению огромной власти у степных дум и главных тайшей, что служило источником многочисленных злоупотреблений и борьбы за власть между тайшинскими династиями.
О значении и необходимости инородных управ в инородческом самоуправлении свидетельствуют следующие моменты.
Во-первых, инородные управы, являясь промежуточным звеном между степными думами и родовыми управлениями, были в отличие от степных дум более гибкими, быстро реагирующими на изменения, происходящие в российском обществе. Выборность должностных лиц, порядок выборов с избранием выборщиков, тайное голосование на собраниях позволяли выдвигаться на руководящие должности умным и способным людям, а не только из знатных фамилий, как в степных думах. Выборы развивали общественную активность в бурятском обществе. Выдвижение на должность в инородных управах альтернативных кандидатур втягивали все бурятское общество в избирательную кампанию, тем самым они способствовали росту политической культуры бурят.
Во-вторых, инородные управы, находясь непосредственно в местах кочевий, были ближе к народу, их проблемам и запросам.
В-третьих, инородная управа в отличие от степной думы, имеющей только хозяйственные функции, обладала всей полнотой власти на подведомственных ей территориях. Инородная управа, являясь судом второй степени словесной расправы, была фактически высшей ступенью инородческой судебной власти. В тех ведомствах, где не было инородных управ, была только первая ступень инородческого суда - суд родового управления. В случае немирного исхода дел буряты были вынуждены обращаться в полицейские управления, являвшиеся для них высшей ступенью суда, что представляло для них большие трудности, связанные с незнанием русского языка, грамоты, необходимостью найма переводчиков, письмоводителей [6, с. 235-238].
В середине XIX в. происходит изменение политики Российского государства в отношении Сибири и сибирских народов, на которую в значительной мере повлияло поражение России на западном и ближневосточном направлениях. Ускоренная модернизация страны, обострение польского вопроса, а также давление национальной идеологии привели к деформации традиционной имперской политики и обострению национальных и региональных противоречий, когда происходит мощная активизация политики Российского государства на Дальнем Востоке и в Центральной Азии, меняется ее идеологическое обеспечение [10, с. 41]. Значимым фактором, повлиявшим на смену политики правительства, становится неудачный исход для России в Крымской войне, который поднял вопрос о поисках дополнительных источников пополнения государственной казны. В этих условиях самодержавие вновь обратилось к Сибири.
В российском обществе происходят такие значимые события, как принятие крестьянской реформы 1861 г., а вслед за ней проведение ряда буржуазных реформ 1860-1870-х гг., к числу которых относятся земская реформа 1864 г., городская реформа 1870 г. и др. В административно-хозяйственной жизни сибирских инородцев также происходят серьезные изменения, связанные с развитием хлебопашества, успехами в христианизации и, как следствие, переводом инородцев в разряд оседлых. Развитие земледелия, расширение торговых связей между ведомствами требовали открытости инородческих ведомств, частых перемещений и переездов инородцев, которые были затруднены по закону. В инородческих ведомствах наблюдается процесс имущественной дифференциации, что приводило к экономической и политической конкуренции между знатными фамилиями.
Если в первой половине XIX в. Российское государство смотрело на Сибирь как на источник налогового поступления в казну и стремилось к многовариантности систем управления, высокой степени этноконфессио- нальной толерантности и прагматизму с учетом местных особенностей, то на рубеже 1850-1860-х гг. становится важным не только экономическое освоение Сибири, но и «заселение ее однородным и единоверным с Россией населением». Появляются идеи коренной реформы управления инородцами на русификаторских началах и системы их налогообложения.
Формальным поводом для поднятия вопроса о реформировании системы налогообложения и местного самоуправления стали многочисленные нарушения, допущенные инородческими обществами при сборе податей и отбывании повинностей, при разборе судебных следственных дел, выборе должностных лиц и т. д.
В 1850-1860-е гг. вопрос о реформе управления сибирскими аборигенами неоднократно обсуждается в правительственных кругах и среди местного чиновничества. Национальная программа царизма предусматривала подчинение оседлых инородцев общим крестьянским учреждениям и установлениям. В отношении кочевых и бродячих коренных жителей предлагалось изыскать средства для привлечения их к оседлости и ограждения от разных притеснений, улучшения системы местного самоуправления [4, с. 54].
В 1850-1880-е гг. со стороны местных администраций и бурятских обществ были представлены разные проекты и предложения по реформе инородческого местного самоуправления, которые так и не были осуществлены:
1) проект 1847 г. генерал-губернатора Восточной Сибири Н.Н. Муравьева о создании отдельных «образцовых инородческих волостей» с оседлым населением, задачей которого было распространение общих законов Российского государства на коренных жителей края («образцовые инородческие волости» для управления оседлыми аборигенами получили распространение только в Западной Сибири: к концу 1850-х гг. в Тобольской губернии было образовано 28 «образцовых волостей», в Томской губернии - 15 [4, с. 57]);
2) проект 1858 г. о подчинении инородцев общим законам Российской империи, который предусматривал льготы инородцам от повинности для привлечения их к оседлости, распространение на них общих законов империи, введение между ними образования и гражданственности. Осуществление проекта предполагалось начать с Кударинского ведомства, так как считалось, что кударинские буряты живут оседло, занимаются хлебопашеством, однако в 1862 г. кударинские буряты приняли общественный приговор о своем нежелании перейти к оседлому образу жизни [3, ф. 5, оп. 2, д. 207, л. 11-12, 14-15]. По вопросу о введении между инородцами образования и гражданственности планировалось учредить школы во всех инородческих ведомствах, хотя были предложения учредить одно общее училище, как у калмыков. Важным пунктом проекта было упразднение права наследования должностей родоначальников, введение права избирать на должности родоначальников людей не только достойных, но и знающих русский язык [2, ф. 24, оп. 9, к. 2034, д. 93, л. 185-187]. Журнал Совета Главного управления Восточной Сибири не был подписан и утвержден, кроме вопросов о мерах по привлечению к оседлости и введению между ними образования;
3) проект 1872 г. об уравнении налогового обложения инородческого населения Восточной Сибири с русским крестьянским населением как одном из направлений в попытке унификации системы управления инородческим населением Сибири. По сведениям, поданным членами Совета Большаковым и Полонским, размер ясака и всех прочих сборов с инородцев по Иркутской губернии составлял от 2 руб. 35 коп. до 3 руб. 56 коп., в Енисейской губернии - от 1 руб. 21 14 коп. до 1 руб. 59 коп., в Забайкальской области - от 1 руб. 65 коп. до 3 руб. 46 коп. с каждой души. В то же время крестьяне платили сборы от 4 руб. 87 коп. до 6 руб. 30 коп. в год с каждой души, почти вдвое больше против инородцев [3, ф. 129, оп. 1, д. 3671, л. 2-2 об.]. Между тем, как отмечают Большаков и Полонский, «инородцы в значительной массе занимаются хлебопашеством также как и крестьяне, имеют в большей части более земли и скотоводства и в равной степени могут пользоваться всеми местными промыслами. Вообще состояние сказанных инородцев никак не ниже состояния крестьян. Поэтому, а равно принимая во внимание, что инородцы не относят самой тяжелой повинности рекрутской, что при таком привилегированном положении их, которое в настоящее время ничем не может быть оправдано, они неохотно приходят к оседлой жизни и избегают обращения в христианскую веру, было бы полезно и справедливо сравнить их к платежу податей и повинностей с крестьянами» [Там же, л. 2 об.-3.]. Проект также не был претворен в жизнь;
4) проект 1873 г. об изменении инородческого самоуправления Забайкальского областного правления, согласно которому предлагалось: а) созывать сугланы при инородных управах, а не при степной думе; б) воспретить выбор ближайших родственников на любые инородческие должности; в) вести в инородных управах книги для регистрации жалоб инородцев на монгольском и русском языках, копии с которых должны отправляться исправнику или полицейскому управлению; г) построить пять зданий для инородных управ (два - по тракту Чита - Верхнеудинск, одно - по р. Кудун, одно - в Тугнуйской степи, одно - по р. Хилок); 5) усилить контроль со стороны степных дум за сборами денег [2, ф. 24, оп. 9, к. 2034, д. 93, л. 2-6].
Проект получил поддержку в Главном управлении Восточной Сибири, и 20 июня 1874 г. председательствующий в Совете направил губернаторам Енисейской и Иркутской губерний, военному губернатору Забайкальской области предписание, в котором предложил высказать свои мнения по данному вопросу. 22 июля 1875 г. Енисейское общее губернское правление отписывается, что не видит особой необходимости в изменении существующей системы инородческого управления. К этому времени в Енисейской губернии функционировали Кызыльская степная дума, Мелецкая отдельная инородная управа, Степная дума разнородных соединенных племен и Абаканская инородная управа [2, ф. 29, оп. 1, 3 д-во, д. 6, л. 13-15]. Якутский губернатор в своем рапорте от 11 января 1875 г. просит даже увеличить количество инородных управ и отмечает, что якуты по существу не являются кочевым народом, а живут оседло в своих наслегах и не покидают места своих стойбищ [Там же, л. 205 об.-206]. Иркутский губернатор в донесении от 31 марта 1875 г. отмечает, что иркутские буряты живут почти оседло, и предлагает вообще упразднить степные думы и должность главного родоначальника [Там же, л. 206 об.-207];
5) проекты бурятских обществ 1874-1875 гг., в которых они предложили свои варианты учреждения недостающей ступени в инородческом управлении - инородных управ. Например, проект 1875 г. баргузинских бурят об образовании двух инородных управ при условии сохранения степной думы: «Степная дума есть единственное учреждение между инородцами, которое по закону обязано наблюдать хозяйственную часть в распространении земледелия и народной промышленности, что главное необходимо для нас, инородцев, вместе с тем, Степная дума составляла общественные собрания подобно как городские думы на ее попечении по закону возлагается хозяйство в ограждении нужд инородцев на основании этого закона» [3, ф. 7, оп. 1, д. 1744, л. 8-14]. Или проект селенгинских бурят об образовании семи инородных управ вместо 22 родовых управлений [2, ф. 29, оп. 1, дп. 3, д. 6, л. 18-21];