Местное самоуправление бурят в XIX - начале ХХ в.: от степных дум к волостным правлениям
Л.М. Дамешек, Иркутский государственный университет; Б.Ц. Жалсанова Государственный архив Республики Бурятия; Л.В. Курас Институт монголоведения, буддологии и тибетологии СО РАН
Аннотация
Через призму «Устава» 1822 г. М.М. Сперанского рассматривается окраинная политика России, проблема вертикали власти, трехступенчатое управление инородцами Сибири, которое занимало особое место в системе местного самоуправления в Российской империи в XIX в. Уникальность эксперимента выражалась в том, что империя смогла сочетать три важнейших составляющих российской государственности: а) унификацию управления народами Сибири; б) введение этнического самоуправления с нормами обычного права; в) сохранение главенства имперского законодательства. Об эффективности системы управления говорит тот факт, что в течение 90 лет бурятское общество в пределах своей компетенции, при соблюдении российского законодательства решало все административные, хозяйственные, судебные вопросы, занимаясь развитием народного образования, здравоохранения, социальной политикой и благотворительностью по ведомственной принадлежности. И лишь объективные условия российской действительности привели к унификации власти и введению волостного правления.
Ключевые слова: окраинная политика Российской империи, «Устав об управлении инородцев Сибири», этническое самоуправление, степные думы, волостное правление.
сибирь инородец управление власть
Abstract
Buryat Local Self-Administration in the 19th - the Early 20th Century: from the Steppe Dumas to Volost Administrations
L.M. Dameshek, Irkutsk State University; B.Ts. Zhalsanova, State Archive of the Republic of Buryat; L.V. Kuras Institute for Mongolian, Buddhist and Tibetan Studies SB RAS
Through the prism of the 1822 Charter by M.M. Speransky the authors consider periphery policy of Russia - the problem of vertical power structure - three-staged administration of non-Russians in Siberia that was specific for the system of local selfadministration in the Russian Empire in XIXth-century. Uniqueness of the implemented policy was that the imperial government managed to combine three most important components of the Russian statehood: a) unification of governance of peoples in Siberia; b) introduction of ethnic self-administration under customary law; c) securing the benefits of the imperial legislation. The effectiveness of the administration system was proved by the fact that during 90 years Buryats within their competence in compliance with Russian laws dealt with administrative, economic, judicial matters in order to develop public education, healthcare, social policy and charity by supervisory authority. To meet objective conditions of Russian reality the government was unified and the volost administration was established.
Keywords: periphery policy of the Russian Empire, Charter on Administration of Non-Russians in Siberia, local self-administration, Steppe Dumas, volost administration.
Этническое самоуправление занимает особое место в истории местного самоуправления в Российском государстве в XIX в., которое определяется следующими факторами: во-первых, формой организации власти на окраинах Российской империи с учетом особенного характера административно-территориального деления (наместничества в Царстве Польском и на Кавказе, генерал-губернаторства в Прибалтике, Оренбургском крае, Западной и Восточной Сибири и т. д.); во-вторых, разнообразием форм самоуправления народов, отличных по своему этническому, хозяйственному, культурному облику, которые необходимо было интегрировать в российскую систему местного самоуправления (по аналогии с крестьянским), при этом царское правительство было вынуждено считаться с нормами обычного права, регулировавшими жизнь этих народов.
В начале XIX в. в российском правительстве идет интенсивный поиск приемлемых форм организации власти на окраинах Российской империи. В течение 1809-1819 гг. были приняты важные акты, регулировавшие управление как на западе, так и на востоке, а также на юге империи [8, с. 237]. На западе были узаконены полномочия сеймов в Польше и Финляндии, на Кавказе только начиналось установление основных принципов имперской политики в отношении горских народов, в Средней Азии постепенно упразднялась ханская власть.
Особенно остро стоял вопрос о реформе управления в Сибири в связи с непрекращающимся потоком жалоб о злоупотреблениях сибирских чиновников. «Темные поборы», взяточничество, казнокрадство, административный произвол снижали податные возможности сибирского населения, что наносило ощутимый ущерб фискальным интересам царизма. Введение новой системы управления сибирскими народами было вызвано необходимостью организации более сложной и гибкой системы управления в связи с увеличением сибирского населения, возрастанием значения Сибири как места ссылки, социально-экономическими сдвигами в развитии нерусских народов. Непосредственным толчком к реформе сибирского управления послужили грандиозные злоупотребления сибирской администрации [5, с. 240].
Перед российским правительством стояла задача унификации системы управления окраинами, которая являлась, безусловно, сложнейшей задачей. Сибирские народы до начала XIX в. имели разные формы местного самоуправления: по сведениям Главного управления Восточной Сибири, буряты имели степные (родовые) конторы, составленные из шуленгов, под председательством тайши, остяки - сборные или сугланные места, якуты - родовые старшины и родовые и наслежные князцы, а также улусные головы; у тунгусов были главные родоначальники, князцы и даруги [2, ф. 24, оп. 9, к. 2687, д. 23, л. 180]. Существование разных форм этнического самоуправления у сибирских народов значительно затрудняло задачу унификации управления Сибирью, поэтому принятие «Устава об управлении инородцев Сибири» 1822 г. М.М. Сперанского, законодательно унифицировавшего управление и этническое самоуправление сибирских народов, явилось оптимальным вариантом решения данной проблемы. На наш взгляд, признание главенства российских законов при сохранении этнического самоуправления с нормами обычного права становится первым шагом Российского государства к унификации управления Сибирью и сибирскими народами.
Согласно «Уставу» 1822 г. устанавливалось трехступенчатое управление кочевыми народами:
1) родовое управление - низшая ступень самоуправления, создаваемая для отдельных улусов и стойбищ рода, насчитывавших не менее 15 семейств, во главе управления стоял староста, имевший одного или двух помощников; родовое управление подчинялось инородной управе;
2) инородная управа - средняя ступень, состоявшая из нескольких стойбищ и улусов или нескольких родовых управлений; управой руководили голова, несколько выборных и письмоводитель, управа подчинялась степной думе;
3) степная дума - высшая административная единица, объединявшая много родов, могла состоять из нескольких родовых управлений или нескольких инородных управ; степная дума состояла из главного родоначальника, его помощников, голов и подчинялась окружному управлению.
Степные думы, как высшая ступень органов инородческого самоуправления, были образованы у бурят, хакасов, эвенков и якутов. У бурят было учреждено 12 степных дум, у хакасов - четыре думы (Кызыльская, Койбальская, Качинская, Аскызская), у эвенков - одна (Урульгинская степная дума), у якутов - одна (Якутская степная дума). Всего по «Уставу» 1822 г. было образовано 18 степных дум в Сибири, имевших в своем подчинении инородные управы и родовые управления, а также были учреждены самостоятельные инородные управы, имевшие в своем подчинении родовые управления.
История этнического самоуправления бурят в трехступенчатой (степная дума - инородная управа - родовое управление) и двухступенчатой (инородная управа - родовое управление; степная дума - родовое управление) формах, которые по сравнению с другими сибирскими народами охватывают в хронологическом отношении более длительный период времени - с 1824 по 1917 г., в территориальном отношении - значительные площади в Иркутской губернии и Забайкальской области, в количественном отношении - учреждение 12 степных дум, более 50 инородных управ в Иркутской губернии и Забайкальской области, занимает особое место в истории местного самоуправления сибирских народов.
Согласно «Уставу об управлении инородцев» 1822 г. в течение 18231825 гг. было учреждено 11 степных дум в Иркутской губернии: Аларская, Балаганская, Идинская, Кудинская, Верхоленская, Ольхонская, Тункинская, Кударинская, Баргузинская, Селенгинская, Хоринская. В 1839 г. из Хоринской степной думы выделилась Агинская степная дума. Таким образом, было учреждено 12 бурятских степных дум. С образованием Забайкальской области в 1851 г. Хоринская, Агинская, Селенгинская, Кударинская и Баргузинская степные думы вошли в ее состав, а остальные семь степных дум остались в территориальном ведомстве Иркутской губернии.
В середине 1824 г. началось формирование новых бурятских органов местного самоуправления. Указ Иркутского губернского правления «О новом образе устройства инородческого управления» объявил «инородцам об их разделении на родовые управления, инородные управы и степные думы и вместе с тем привести в действие согласно высочайшему Уставу новый образ инородческого управления» [2, ф. 24, оп. 9, к. 2687, д. 23, л. 131-136 об.]. Новая система местного самоуправления создавалась на основе существовавшего этнического самоуправления в форме степных контор с тайшами и депутатами, а также сугланов - общих собраний, на которых решались все важные вопросы. В задачу степных контор входили раскладка, сбор и передача в казну податей, распределение повинностей, исполнение предписаний губернского и уездного начальников. В разные годы были учреждены бурятские степные конторы в Хоринском, Балаганском, Верхоленском, Кудинском, Ольхонском, Селенгинском и других ведомствах.
С учреждением новой системы местного самоуправления по «Уставу» 1822 г. степные конторы переименовываются в степные думы, образуются инородные управы и родовые управления. Особенностью формирования новой системы инородческого управления бурят явилось учреждение в разных ведомствах полной трехступенчатой и неполной двухступенчатой системы. В справке Иркутского губернского общего управления, представленной в Главное управление Восточной Сибири 26 июля 1882 г., отмечается, что губернское управление оказалось в затруднительном положении по вопросу об истории учреждения инородческого местного самоуправления по «Уставу» 1822 г. из-за отсутствия архивных документов вследствие пожара в Иркутске в 1879 г., когда огнем были уничтожены фонды Иркутского губернского архива. Благодаря представленному подлинному делу Балаганской степной думы за 1823-1824 гг. удалось установить, что формирование степных дум, инородных управ и родовых управлений у бурят происходило в течение 1824-1825 гг. Так, в августе 1824 г. были образованы Идинская и Балаганская степные думы, в ноябре 1824 г. Кудинская степная дума, в декабре 1824 г. Верхоленская и т. д. [Там же, л. 131-136 об.].
По сведениям Иркутского губернского правления, в бурятских ведомствах предполагалось учреждение двухступенчатой системы: инородные управы - родовые управления. Например, в Балаганском ведомстве 16 инородных управ и 23 родовых управлений, в Идинском - 12 инородных управ и 39 родовых управлений и т. д. [Там же, л. 200-202]. Однако во всех крупных бурятских ведомствах, кроме Хоринского, по неизвестным обстоятельствам была учреждена двухступенчатая система степная дума - родовое управление (Селенгинская степная дума была учреждена в 1825 г. и объединяла 18 родовых управлений [3, ф. 2, оп. 1, д. 203, л. 185], Кударинская - в 1826 г. и состояла из четырех родовых управлений [3, ф. 5, оп. 2, д. 32, л. 21-22], Баргузинская - в 1824 г. и пяти родовых управлений [3, ф. 7, оп. 1, д. 1, л. 16-20], Ольхонская - в 1824 г. и пяти родовых управлений [3, ф. 12, оп. 1, д. 5, л. 2], Аларская - в 1824 г. и состояла из 10 родовых управлений [3, ф. 1, оп. 1, д. 3391, л. 53]), что явилось нарушением ст. 114 «Устава об управлении инородцев» 1822 г., согласно которой степные думы разрешалось учредить только забайкальским бурятам [9, с. 400].
Учреждение двухступенчатой системы органов местного самоуправления степная дума - родовое управление, возможно, оправдывалось необходимостью экономии средств на их содержание, ведь введение еще одной ступени предполагало увеличение суммы внутренних повинностей и значительное увеличение числа должностных лиц, пользовавшихся различными льготами, в том числе и налоговыми, а также увеличение междудворной гоньбы.
В 1889 г. иркутский генерал-губернатор А.П. Игнатьев пишет, что «в ведомствах Тункинском, Балаганском, Верхоленском, Аларском, Кудинском, Ольхонском и Идинском были, как оказалось, еще с 1824 г. по указу Иркутского губернского правления, учреждены степные думы, принявшие на себя, вопреки точному указанию закона, права и обязанности инородных управ; причем в тех ведомствах, где были образованы думы, инородные управы, установление которых также требовалось вышеупомянутым указом Губернского правления, по всему вероятию, или вовсе не были учреждены, или поглощенные захватом власти первыми и их председателями главными родоначальниками, совершенно прекратили свое существование» [3, ф. 1, оп. 2, д. 156, л. 87]. Как отмечает П.Т. Хаптаев, степные думы оттеснили инородные управы на задний план, в результате здесь к концу XIX в. существовали две системы управления: 1) родовое управление - степная дума; 2) родовое управление - инородная управа [11, с. 32].
Трехступенчатая система в полном соответствии с «Уставом» 1822 г. была первоначально учреждена в 1824 г. только в Хоринском ведомстве, самом многочисленном и крупном бурятском ведомстве (состояла из 11 инородных управ [3, ф. 8, оп. 1, д. 580, л. 21-24], а впоследствии из 14). По 7-й ревизии в Хоринском ведомстве насчитывалось крещеных и некрещеных инородцев мужского пола 21 116 душ, которые состояли в ведении Верхнеудинского земского суда под управлением главной Агинской конторы, состоявшей из «4-х тайшей и некоторого числа депутатов», избираемых из всех родов. Их кочевья простирались по Верхнеудинскому и Нерчинско- му уездам, а также по Нерчинско-Заводскому ведомству, в них насчитывалось 7007 душ в 2770 семьях. Отдаленность от главной конторы, огромные расстояния между родами от 150 до 600 верст привели к разделению трех из одиннадцати хоринских родов (Харганатского, Кубдутского и Хуацайского) на две части - на восточных (зуун) и западных (баруун). Удаленность хоринских родов от Верхнеудинского уезда затрудняла следственные и другие дела, вела к их затягиванию и увеличению переписки между Верхнеудинским и Нерчинским земскими судами, поэтому Нерчинский окружной начальник в 1823 г. обращается к гражданскому губернатору Иркутской губернии с предложением учредить для этой группы хоринских бурят отдельную Агинскую степную думу. Однако хоринское общество выступило против такого предложения, обосновывая это тем, что отделение части хоринских бурят вызовет затруднения в платежах государственных и общественных повинностей. С другой стороны, создание и содержание новой степной думы приведет к новым материальным издержкам [3, ф. 7, оп. 1, д. 1, л. 5-8].