Механизм участия Римско-католической церкви в правотворчестве европейских стран
Наталия Васильевна Дородонова 1,
Ксения Владимировна Чилькина 2
Аннотация
В статье рассматриваются различные формы участия Римско-католической церкви в правотворчестве европейских стран на современном этапе. Религия по-прежнему играет важную роль в общественном пространстве, а церковь в некоторых случаях способствует определению направлений политики, оказывая влияние на государство. На фоне демократизации законодательного процесса в европейских странах отмечается роль Римско-католической церкви как постоянного участника-эксперта в этом процессе. Политический успех католического движения в западной демократии имеет отношение к пониманию изменяющейся роли религии на политической арене. Обозначаются элементы механизма участия Римско-католической церкви в правотворчестве государств Европы как на общеевропейском уровне Евросоюза, так и на уровне отдельных стран, таких как Германия, Австрия, Франция, Италия и др.
Ключевые слова: правотворчество, качество закона, политическое лобби, Римско-католическая церковь, европейские страны, законопроект, экспертиза, христианская этика
The Mechanism of Roman Catholic Church Participation in European Countries' Law-Making
Natalia V. Dorodonova1, Ksenia V. Chilkina2
The article examines various forms of the Roman Catholic Church's participation in European countries' law-making at the present stage. Religion still plays an important role in public space, and the Church in some cases contributes to determining policy directions by influencing the state. Against the background of democratization of the legislative process in European countries, the role of the Roman Catholic Church as a permanent participant-expert in this process is noted. The political success of the Catholic movement in Western democracy has to do with understanding the changing role of religion in the political arena. The elements of the mechanism for the Roman Catholic Church's participation in European law-making, both at the pan-European level of the European Union and at the level of individual countries such as Germany, Austria, France, Italy, etc., are outlined.
Keywords: law-making, quality of law, political lobby, Roman Catholic Church, European countries, draft law, expertise, Christian ethics
Римско-католическая церковь продолжает оставаться одной из значимых религиозных организаций, оказывающих влияние на повышение качества государственного закона и жизни населения. В ходе развития, изменения правового статуса в XVIII-XX вв., в рамках конституционной независимости церкви и государства, при стремлении государственной власти самостоятельно справляться с серьезными социальными рисками церковь постоянно вырабатывает соответствующие новым условиям методы выполнения своих задач, расширяет инструментарий их реализации, обновляет идеологическую базу деятельности.
В ХХ в. работа церкви активизировалась в политической и правотворческой сферах. Ее влияние на политические и законотворческие процессы может быть прямым или косвенным. Прямое предполагает, что церковь публично входит в политическую область путем получения государственных должностей, лоббирования, участия в корпоративных переговорах. Прямой способ воздействия наблюдается на институциональном уровне. Косвенное влияние подразумевает возможность церкви влиять на мнение отдельных политиков или мирян, общества в целом. Степень вмешательства в политическую сферу зависит от того, как церковь воспринимает свою религиозную миссию. Например, в 40-х гг. Хх в. значительную роль на международном политическом уровне сыграли экуменические движения, такие как Всемирный альянс за содействие международной дружбе через церкви (World Alliance for the Promotion of International Friendship through the Churches), Всемирный совет церквей (World Council of Churches), которые доносили мнение христианских церквей на решающих этапах процесса разработки различных законопроектов. Христиане-протестанты и христиане-католики внесли огромный вклад в создание Организации Объединенных Наций и принятие Всеобщей декларации прав человека 1948 г.Всеобщая декларация прав человека [Электронный ресурс] : принята резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 дек. 1948 г. // Официальный сайт ООН. URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/declhr.shtml (дата обращения: 28.06.2022). Сегодня религиозные международные неправительственные организации являются одной из крупнейших групп лоббистов в ООН. Их работа, касающаяся решения международных проблем, получает все большее признание с 1980-х гг. В группу религиозных международных неправительственных организаций входят и католические неправительственные организации, а Римско-католическая церковь имеет особый статус наблюдателя в ООНPermanent Observer Mission of the Holy See to the United Nations = Сайт постоянного наблюдателя СвятогопрестолаприООН[Электронныйресурс].URL:
https://holyseemission.org/contents/statements/5787b914b2c44.php (дата обращения: 28.06.2022).. законотворческий католический церковь
На общеевропейском уровне особый статус церкви закреплен в ст. 11 Амстердамского договора 1997 г. и ст. 17 Договора о функционировании Европейского союза, что подразумевает "открытый, прозрачный и регулярный диалог с церквями и организациями"Право Европейского союза [Электронный ресурс]. URL: https://eulaw.ru (дата обращения: 28.06.2022).. Для содействия примирению, диалогу и дружбе между церквями Европы в условиях возрастающей политической напряженности и разногласий в 1959 г. была создана Конференция европейских церквей (Conference of European Churches), экуменическое сообщество христианских церквей в Европе, члены которого представляют крупнейшие европейские церкви (протестантские, православные, англиканские и старокатолическую). В 1999 г. Европейская экуменическая комиссия по церкви и обществу (European Ecumenical Commission on Church and Society) объединилась с Конференцией европейских церквей, преобразовавшись в Комиссию церквей и общества (Church and Society Commission), задача которой состоит в привлечении церкви к процессу европейской интеграции, контроле за деятельностью политических институтов и организаций (Европейского союза, Совета Европы, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, ООН). Самая крупная христианская организация, Римско-католическая церковь, не является членом Комиссии церквей и общества (Church and Society Commission), но тесно сотрудничает с Всемирным советом церквей (The World Council of Churches) и направляет наблюдателей на все конференции и заседания Центрального комитета и Ассамблеи.
Комиссия епископатов Европейского союза (Commission of the Bishops' Conferences of the European Community, COMECE), созданная в 1980 г. и состоящая из епископов, делегированных епископскими конференциями государств - членов ЕС, ставит перед собой три главные цели: сопровождать и анализировать политический процесс Европейского союза; информировать церковь о развитии европейского законодательства и политики; поощрять дискуссии, основанные на социальном учении церкви.
Данные две отдельные комиссии сотрудничают друг с другом в рамках реализации общего проекта христианской Европы, имея своих представителей-экспертов в Европейском парламенте, и активно участвуют в законотворческой деятельности, начиная с этапа подготовки первоначального проекта закона. Таким образом, религиозные группы, по сути, могут играть важную роль как путем непосредственного включения в повестку тех или иных вопросов, которые они считают особенно актуальными и которые их волнуют, так и посредством участия в публичных дебатах и косвенного влияния на лиц, принимающих решения. Религиозные группы могут использовать ресурсы для достижения лоббистских целей, прибегая, таким образом, к концепциям, которые социум считает значимыми и направленными на общее благо.
В рамках демократических национальных режимов в европейских странах Римско-католическая церковь пользуется теми широкими возможностями представительства своих интересов и задач в политико-правовой сфере, которые ей предоставляет государственный закон. В Германии есть несколько правовых способов участия церкви в правотворчестве. Во-первых, ее представители входят в Совет по этике (закон о Совете по этике от 2007 г.). Во-вторых, главное представительство Римской-католической церкви на территории Германии - Комиссариат епископов Германии, центральный офис Конференции епископов Германии - регулярно участвует в проведении экспертиз законопроектов, присылаемых для этого отраслевым федеральным министром, выдвигающим законопроект. В-третьих, в государстве предусмотрено множество процерковных организаций, официально зарегистрированных в качестве лоббистских в Бундестаге (закон LobbyregisterLobbyregister [Электронный ресурс] : 2021. 16. April // Bundesanzeiger Verlag. 2021. URL:
https://www.bgbl.de/xaver/bgbl/start.xav?startbk=Bundesanzeiger_BGBl&start=//*[@attr_id=%27bgbl121s0818.p df%27]#bgbl%2F%2F*%5B%40attMd%3D%27bgbl121s0818.pdf%27%5D1643804886300 (дата обра
щения: 28.06.2022).).
Одним из наиболее эффективных путей согласования содержания государственного закона и норм христианской этики, соблюдения в законодательстве принципа уважения человеческого достоинства является обращение отраслевого федерального министра, инициирующего законопроект, в Комиссариат епископов Германии для проведения его экспертизы.
Законодательный процесс в Германии регулируется, помимо Основного закона, рядом нормативно-правовых актов, в частности Регламентом Бундесрата от 8 сентября 1950 г. (Geschaftsordnung des Bundesrates vom 8. September 1950, GO BR)Bekanntmachung der Geschaftsordnung fQr den Deutschen Bundesrat [Электронный ресурс] : 1950. 8.
September//Ibid.URL:
httpsy/www.bgbl.de/xaver/bgbl/staitxav?start=%2F%2F*%5B%40attrJd%3D%27bgbl150s0768c.pdf%27%5D#_
bgbl%2F%2F*%5B%40attr_id%3D%27bgbl150s0768c.pdf%27%5D1654894175761 (дата обращения:
28.06.2022)., Регламентом Бундестага от 1 января 1952 г. (Geschaftsordnung des Deutschen Bundestages vom 1. Januar 1952, GO BT)Satzung des Bundestages: die Geschaftsordnung [Электронный ресурс] // Deutscher Bundestag. URL: https://www.bundestag.de/webarchiv/textarchiv/2013/47620323_kw50_geschaeftsordnung-213940 (дата обращения: 28.06.2022)., Всеобщим положением о порядке делопроизводства федеральными министерствами (Die Ge- meinsame Geschaftsordnung der Bundesministerien vom 1. September 2000, GGO)Gemeinsame Geschaftsordnung der Bundesministerien [Электронный ресурс] // Bundesministerium des
InnernundfQrHeimat.URL:
https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichungen/themen/ministerium/ggo.pdf?blob=pu
blicationFile&v=11 (дата обращения: 28.06.2022).. Последним из указанных законов установлена обязанность законодательных органов информировать заинтересованных лиц о содержании обсуждаемого законопроекта (§ 48). Всеобщее положение о порядке делопроизводства было принято в 2000 г. в рамках государственной программы "Современное государство - современная администрация" (Moderner Staat - Moderne Verwaltung). Целью данной программы являлось сокращение бюрократии и расширение демократических процедур в управлении. Одной из ее основных задач выступало повышение качества государственных законов. Программа базируется на принципах соразмерности, субсидиарности, прозрачности, доступности, простотыModerner Staat - Moderne Verwaltung [Электронный ресурс] : Der Mandelkern-Bericht - Auf dem Weg zu besseren Gesetzen : 2001. 13. November // Verwaltung Innovativ. URL: http://www.verwaltung-innova-
tiv.de/SharedDocs/Publikationen/BesteNservice/moderner_staat_mandelkern_bericht.pdf?blob=publication-
File&v=1 (дата обращения: 28.06.2022)..
Круг субъектов, участвующих в полемике по поводу содержания принимаемого закона в Германии, очень широк (общественные организации, различные учреждения и союзы, отдельные лица - представители значимых сфер жизни социума). Даже в официальном законодательном процессе в Бундестаге могут присутствовать зарегистрированные в специальном списке организации, имеющие право высказывать оппозиционные мнения в адрес содержания того или иного пункта законопроекта. С 1970 г. реестр таких лоббистских организаций ежегодно обновлялся, но в 2022 г. в Германии вступил в силу самостоятельный закон о введении списка лобби организаций против Бундестага и против федерального правительства Германии (Lobbyregistergesetz vom 1. Januar 2022), согласно которому представление интересов - это установление связи в целях прямого или опосредованного влияния на процесс выбора и принятия решений органами, членами, фракциями или группами Бундестага Германии или федеральным правительством (п. 3 § 1)Lobbyregister.... Представителями интересов в немецком Бундестаге являются все физические или юридические лица, союзы лиц, а также иные организации, в том числе в виде сетей, платформ или других форм коллективной деятельности, которые представляют интересы в соответствии с п. 3 от своего имени или от чужого (п. 3 § 1). Среди таких лоббистских организаций в немецком Бундестаге много процерковных, в том числе католических.
Помимо множества лоббистских организаций в Бундестаге, согласно указанным законодательным актам и общему курсу проводимой законодательной политики на повышение качества государственного закона, отраслевые министры часто запрашивают экспертизу законопроектов у специалистов в отдельных сегментах жизни государства. В Германии с середины XIX в. действует ежегодное собрание немецких епископов - Конференция епископов, где обсуждаются текущие проблемы церкви, связанные с ее деятельностью или общим положением дел в стране в случае наличия риска благополучию населения (духовного, материального). В середине XX в. (1950 г.) был учрежден специальный офис Конференции епископов - Комиссариат (бюро) епископов Германии, это учреждение объединяет епископов диоцезов страны. Сюда законодательные органы обращаются за экспертизой законопроектов. По ее результатам Комиссариат выносит заключение с предложениями, формулировками, указаниями на необходимость учета принципа человеческого достоинства и других основ христианской этики. Отдельные из подобных предложений учитываются в окончательной версии закона. Анализ содержания таких мотивированных мнений (результатов экспертных заключений) Комиссариата немецких епископов позволяет говорить о частом привлечении Римско-католической церкви в лице ее территориальных органов к законотворческому процессу в Германии, а также о многочисленности тех отраслей и институтов права, где востребовано мнение церкви. Таким образом, в современном секулярном государстве не отказываются от учета опыта церкви в качестве социально эффективной общественной, религиозной организации.
Механизм участия Римско-католической церкви определяется правовыми основами данного процесса (законодательство демократических европейских стран предусматривает участие в правотворчестве, а также каноническое право - декреты и конституции Второго Ватиканского собора - регулируют цели, формы и стороны участия). В качестве субъектов с одной стороны выступают лица, обладающие правом законодательной инициативы, работающие над текстом принимаемого закона, с другой - Конференция епископов на территории отдельного государства. Целью проведения экспертизы является совершенствование государственного закона, обеспечение его соответствия нормам христианской этики и принципам правового социального государства.
Аналогичные процессы протекают и в Австрии. С 1 августа 2021 г. любой желающий может принять участие в парламентском заседании и прокомментировать все законодательные предложения, которые находятся на рассмотрении в Национальном совете и Федеральном совете Австрии. Пересмотр больше не ограничивается государственными законопроектами, значительно расширились возможности привнести знания, опыт и критику в законотворчество. В Австрии, помимо Конституции, законодательный процесс регулируется Законом о порядке деятельности Национального совета Австрии от 29 июля 1975 г., Положением о порядке деятельности парламентских экспертных комиссий (Verfahrensordnung fur parlamentarische Untersuchungsausschusse vom)Verfahrensordnung fur parlamentarische Untersuchungsausschusse [Электронный ресурс] // Parlament. URL: https://www.parlament.gv.at/PERK/RGES/VO-UA/index.shtml (дата обращения: 28.06.2022)., Положением о порядке деятельности Бундесрата Австрии (Geschaftsordnung des Bundesrates)Geschaftsordnung des Bundesrates [Электронный ресурс] // Rechtsinformationssystem des Bundes. URL: