Статья: Международный опыт развития государственно-частного партнерства

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

Международный опыт развития ГЧП

Фадюшин И.С.

В современном мире все большую актуальность приобретают различные методы, которые способны оказать содействие государству в выполнении его задач. В условиях дефицита бюджетных средств, государственные органы прибегают к поиску новых источников, позволяющих привлечь внебюджетное финансирование для реализации инфраструктурных проектов. В связи с этим особый интерес у государства будут иметь проекты, основанные на принципах государственно-частного партнерства.

Для этого государственным гражданским служащим необходимо получить принципиально новые компетенции, в рамках которых они должны будут понимать не только особенности функционирования бизнеса, но и уметь взаимодействовать с ним по принципам равноправия и равенства сторон для достижения взаимовыгодных целей. Именно посредством такой кооперации государство сможет добиться положительных результатов в развитии страны.

Первостепенным в данном случае выступает учет зарубежного опыта, для которого применение ГЧП является одним из наиболее оптимальных способов решения социально-экономических проблем.

Великобритания

Великобритания является одной из первых стран, где государственно-частное партнерство получило законодательное оформление.

Первым шагом к этому послужило принятие в 1992 году особой концепции, получившей название «Частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative, PFI) [9, С. 8]. Ее смысл заключался в следующем: частным компаниям передавались функции по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов социальной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности. Это означало появление британской модели ГЧП, которой были присущи следующие характеристики:

- публичный партнер брал на себя обязанность компенсировать затраты частной стороны и обеспечить норму прибыли после ввода объекта в эксплуатационный период;

- государство осуществляло регулярные платежи из бюджета.

Данная концепция пользовалась успехом вплоть до наступления мирового кризиса в 2008 году. Тогда многие проекты были приостановлены ввиду отсутствия финансирования.

На сегодняшний день британское правительство выделяет следующие основные формы взаимодействия государства и частного бизнеса:

1) акционирование - передача государственной собственности в руки частного бизнеса путем образования смешанных предприятий или продажа части акций государственной компании;

2) частная финансовая инициатива - заключение долгосрочных соглашений между публичным и частным партнерами на строительство, финансирование, управление, эксплуатацию объектов государственной собственности;

3) аутсорсинг - передача бизнесу государственных функций.

Необходимо отметить, что одной из особенностей британской модели ГЧП является свобода выбора договорной формы для каждого проекта ввиду отсутствия единого закона о ГЧП. Однако не все инвестиционные проекты могут быть отнесены к ГЧП: существует определенный алгоритм и ряд требований, основные положения которых регулируются Регламентом государственных закупок [7].

В настоящее время в Великобритании реализуется более 700 ГЧП-проектов в самых различных сферах. Их стоимость оценивается в более чем 54 млрд. фунтов стерлингов, при этом больше всего инвестиций было привлечено в транспортную сферу - более 26 млрд. фунтов стерлингов. В свою очередь, наибольшее число проектов реализуется в сферах здравоохранения и образования. Следует отметить, что в качестве приоритетных инвесторов британское правительство придает особое значение страховым и пенсионным фондам, которые обладают значительными финансовыми ресурсами. Кроме того, с течением времени все чаще начали использоваться государственные гарантии. Как следствие, изменения PFI привели к появлению новой модели под названием PF2 [1].

К особенностям PF2 относится:

- повышенная бюджетная эффективность;

- для обеспечения прозрачности государство будет стремиться быть миноритарным инвестором в проектах (не более 30%);

- разделение рисков, четко отраженных в соглашениях;

- централизация закупок;

- упрощенный доступ к заемному капиталу.

Одной из первых программ, заключенных в рамках модели PF2, была Программа по приоритетному строительству школ (Priority School Building Programme), принятая в 2011 году. Стоимость проекта оценивается в 4,4 млрд. фунтов стерлингов, а совокупное число школ, которые попали в данную программу, приравнивается к 537. Завершение программы планируется в 2021 году [6].

Помимо этого, в Великобритании действует Фонд обеспечения регионального экономического роста (Regional Growth Fund), который был создан британским правительством для привлечения внебюджетного финансирования. По состоянию на 2018 год, фонд располагает бюджетом в 2,6 млрд. фунтов стерлингов [8]. государственный частный партнерство

Канада

Так как Канада представляет собой государство с федеративным устройством, развитие ГЧП в этой стране началось в 1980-х гг. на уровне провинций. Особый вклад в развитие данного направления сделали провинции Онтарио, Британская Колумбия, Альберта и Квебек.

К примеру, в Онтарио реализацией программ ГЧП занимается государственная Инфраструктурная корпорация. В период с 2006 по 2014 годы ей была реализована масштабная инфраструктурная программа Ontario's Infrastructure Investment Program, затраты на которую составили около 96,7 млрд. долларов. Стоит отметить, что программа имела следующий экономический эффект:

- средний вклад в реальное ВВП составил 11,3 млрд. долларов ежегодно;

- рост корпоративных прибылей на 2,2 млрд. долларов в год;

- снижение уровня безработицы;

- 16,7 млрд. долларов дополнительных налоговых поступлений;

- 166 тыс. новых рабочих мест [3, С. 5-6].

На национальном уровне важную роль играют Министерство инфраструктуры Канады (Infrastructure Canada) и Совет по государственно-частному партнерству Канады (The Canadian Council for Public-Private Partnerships). К основным обязанностям последних относится информационное консультирование, аналитика и распространение лучших практик ГЧП, в то время как Министерство инфраструктуры Канады занимается распределением средств Фонда ГЧП (The P3 Canada Fund).

Фонд ГЧП является одним из инструментов поддержки региональных и местных правительств по поводу реализации проектов ГЧП в самых различных сферах. Финансирование осуществляется посредством нескольких способов, а распределение средств происходит на конкурсной основе. Следует отметить, что максимальный размер поддержки Фонда не может превышать 25% от общей стоимости проекта. По состоянию на 2018 год, фонд оказал поддержку 25 различным проектам по всей стране. Совокупная стоимость проектов насчитывает более 6 млрд. долларов, инвестиции со стороны фонда составили около 1,3 млрд. долларов [5].

В настоящее время в Канаде реализуется 282 ГЧП-проекта, совокупная стоимость которых превышает 136 млрд. долларов. Наибольшее распространение получили проекты в области здравоохранения (99), сферах транспорта (79) и водоснабжения (20). Тем не менее один из наиболее масштабных ГЧП-проектов реализуется в сфере энергетики: им является проект «Строительства атомной электростанции Брюс Пауэр в провинции Онтарио». Совокупная стоимость проекта оценивается в 23 млрд. долларов, что делает данный проект одним из самых крупных в истории Канады. Все операционные и рыночные риски были переданы от провинции к «Брюс Пауэр» [4].

Особую для Канады роль играют проекты в сфере «зеленой экономики». Так, в провинции Британская Колумбия функционирует теплоэлектростанция, образованная из захоронений промышленных отходов. Она работает на газе, который выделяют эти самые отходы. Такой подход является более экологичным, чем сжигание. Проектированием, строительством и эксплуатацией занималась частная компания BC Hydro, одна из ключевых организаций в развитии Британской Колумбии [10]. Частные инвестиции составили около 10 млн. долларов, а их возврат компания осуществляет посредством продажи электричества и тепловой энергии. Публичный партнер, на земле которого находится данная свалка, получает 10% от доходов в городской бюджет. Также он гарантирует поставку отходов, необходимых для функционирования станции. Срок соглашения между Британской Колумбией и BC Hydro составляет 20 лет.

Европейский рынок проектов ГЧП

Согласно исследованиям Европейского инвестиционного банка [2], в 2018 году совокупная стоимость проектов ГЧП, прошедших стадию финансового закрытия, составляет 14,6 млрд. евро, что на 4% меньше, чем в 2017 году (15,2 млрд. евро).

Рис. 1 - Динамика ГЧП проектов в Европе с 2009 по 2018 гг

На основе данных, представленных на рисунке 1, можно сделать следующие выводы:

- общее число проектов снизилось до 39, в то время как в 2017 их количество приравнивалось к 44. Это наименьшее число проектов, начиная с 1997 года;

- увеличилась средняя стоимость отдельно взятого проекта до 375 млн. евро (345 млн. евро в 2017);

- 51% всех транзакций составили платежи со стороны публичного партнера (в большинстве в форме платы за доступность).

Необходимо отметить, что 66% (9,6 млрд. евро) от всей стоимости проектов ГЧП на европейском рынке составили 8 проектов:

- Мост Чанаккале (3,1 млрд. евро, Турция);

- Автомагистраль Анкара-Нигде (1,2 млрд. евро, Турция);

- Сеть широкополосного доступа в Жиронде (1,2 млрд. евро, Франция);

- Тоннель Бланкенбурга (1 млрд. евро, Нидерланды);

- Шоссе A16 в Роттердаме (930 млн. евро, Нидерланды);

- Дамба Афслейтдейк (810 млн. евро, Нидерланды);

- Лаборатория в Билкентском университете (711 млн. евро, Турция);

- Шоссе A10/A24 Нойруппин-Панков (652 млн. евро, Германия).

На основе вышеперечисленного, можно утверждать, что транспортный сектор для ГЧП является одним из наиболее востребованных в странах Европы. Совокупная стоимость всех проектов, реализуемых в данной отрасли, приравнивается к 7 млрд. евро. Следует отметить, что в 2017 году их стоимость составляла примерно 7,6 млрд. евро.

Лидером по совокупной стоимости проектов ГЧП в 2018 является Турция с показателем в 5,1 млрд. евро, хоть это и меньше, чем в 2017 году (6 млрд. евро). В то же время, наибольшее число проектов было реализовано во Франции - сразу 15 проектов прошли стадию финансового закрытия (см. рисунок 2).

Рис. 2 - Совокупная стоимость и количество проектов ГЧП по странам Европы в 2018 году

Следует отметить, что в пяти странах было реализовано как минимум 2 проекта, в то время как минимум 1 проект был реализован в десяти странах. Также особое внимание обращает на себя Великобритания, которая при относительно небольших затратах (менее 500 млн. евро) сумела реализовать около 8 проектов ГЧП.

Важную роль при реализации проектов сыграли страховые компании и пенсионные фонды. 21 проект ГЧП из 39 в 2018 году получил дополнительные средства благодаря институциональным инвесторам посредством использования различных финансовых моделей.

Что касается отраслевого разделения, то наиболее затратным остается транспортный сектор. При этом в данной отрасли согласовано столько же проектов (7), сколько и в сферах телекоммуникаций и экологии. Отметим, что проекты в сфере телекоммуникаций получили наибольшее распространение во Франции, где 6 проектов прошли стадию финансового закрытия. Тем не менее наибольшее число проектов (9) реализуется в сфере образования, при этом их совокупная стоимость составляет около 952 млн. евро.

Как следует из вышеприведенных данных, ГЧП используется немного реже, чем это было еще несколько лет назад. По-прежнему большой интерес инвесторы проявляют к проектам транспортной отрасли, даже несмотря на их высокую стоимость. Очевидно, что постепенно все большую популярность и развитие будут получать проекты в сфере телекоммуникаций. Прежде всего, это связано с общемировой тенденцией к технологическому и цифровому развитию.

Для более полного понимания мирового опыта в развитии ГЧП также необходимо проанализировать, в каких странах ГЧП оформлено законодательно на федеральном уровне (см. таблицу 1).

Таблица 1 - Законодательная база в сфере ГЧП на федеральном уровне в странах мира

Таким образом, наличие федерального закона о ГЧП не всегда является обязательным условием успешного функционирования ГЧП. Это подтверждает опыт Нидерландов или Турции, которые, как мы видели ранее, занимают одни из ведущих позиций на европейском рынке ГЧП. С другой стороны, об обратном свидетельствует практика реализации проектов во Франции, которая, как отмечалось ранее, «закрыла» наибольшее число проектов в 2018 году.