Международные пенитенциарные стандарты и европейская практика защиты прав заключенных: ожидаемая перспектива для отечественного уголовно-исполнительного законодательства
Вступление России в Совет Европы (далее -- СЕ) и последующая ратификация Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод обусловили достаточно радикальные изменения в характере условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей. С этого момента осуществляется процесс активного изменения отечественного законодательства в соответствии с рекомендациями международных и европейских стандартов в области обращения с осужденными. Данный процесс можно охарактеризовать как последовательная, но во многом прерывистая реализация положений ч. 1 ст. 3 УИК РФ, суть которых сводится к неукоснительному соблюдению при применении уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации Конституции РФ, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации.
Так, за последние 20 лет численность лиц, содержащихся в местах лишения свободы и местах заключения под стражу, снизилась примерно в три раза [8, с. 6; 15, с. 54-55], в первую очередь это произошло по причине сокращения применения лишения свободы в качестве меры пресечения и наказания, в частности, появились новые виды наказаний, альтернативных лишению свободы: исправительные работы, обязательные работы, принудительные работы, ограничение свободы и запрет заниматься определенной деятельностью и занимать определенные должности. Особое значение в формировании гуманной уголовно-исполнительной политики и экономии репрессивности уголовных наказаний сыграли иные меры уголовно-правового характера, которые позволили реализовать принципы дифференциации и индивидуализации наказаний, что ранее было недоступно для отечественного законодательства на таком уровне. Значительно преобразился и перечень мер пресечения, когда в 2018 г. была введена новая мера в виде запрета определенных действий. В результате, по предварительной оценке экспертов-пенитенциаристов, в настоящее время в России сложилась ситуация, при которой возможны дальнейшие преобразования, способные приблизить фактическое положение в пенитенциарной системе России к международным стандартам.
Проделана серьезная работа по приведению условий содержания лиц, заключенных под стражу, в соответствие с требованиями минимальных стандартных правил обращения с заключенными посредством организации помещений, функционирующих в режиме следственного изолятора, расширения действующих следственных изоляторов и строительства новых, соответствующих международным стандартам. Ведется достаточно активная работа по реорганизации старых и введению в эксплуатацию новых исправительных учреждений для исполнения наказания в виде лишения свободы, а также учреждений для исполнения альтернативных лишению свободы наказаний (в частности, исправительных центров).
Время, прошедшее с начала преобразований, позволяет дать предварительную оценку полученных на сегодняшний день результатов и определить дальнейшие приоритеты развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. Для более точного понимания масштаба проводимых преобразований можно привести следующие сведения.
В настоящее время, в соответствии с федеральными целевыми программами «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)» (постановление Правительства РФ от 05.09.2006 № 540) и «Развитие уголовно-исполнительной системы (2018-2026 годы)» (постановление Правительства РФ от 06.04.2018 № 420), по состоянию на 1 января 2019 г. в России функционирует 707 исправительных колоний, что, в частности, на 21 исправительное учреждение меньше по сравнению с 2017 г. Однако за указанный период времени количество больниц увеличилось на 11 и составило 144 (в том числе 65 туберкулезных больниц, 5 психиатрических больниц, 8 больниц для оказания медицинской помощи сотрудникам УИС), стало больше на 2 количество центров трудовой адаптации осужденных и составило 569 [5]. Эти статистические закономерности демонстрируют акцент на развитии реабилитационных начал в функционировании уголовно-исполнительной системы, что в известной степени вторит реализации соответствующих международных пенитенциарных стандартов и правил.
Следует отметить, что развитие системы учреждений, исполняющих наказания в соответствие с нормами лимита наполняемости, так и мест содержания под стражей (98,9 %) происходит довольно активно. В 65 территориальных органах ФСИН России жилая площадь, приходящаяся на одного подозреваемого и обвиняемого, соответствует норме (норма санитарной площади в камере на одного человека устанавливается в размере 4 м2), установленной ст. 23 Федерального закона от 15.07.1995 № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». В 63 территориальных органах ФСИН России жилая площадь, приходящаяся на одного осужденного к лишению свободы, соответствует норме, установленной в ст. 99 УИК РФ.
В целях повышения эффективности работы учреждений и органов, исполняющих наказания, до уровня европейских стандартов обращения с осужденными и потребностей общественного развития 28 ноября 2016 г. был утвержден План мероприятий по реализации положений Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года (приказ Минюста России от 28.11.2016 № 265). Был поставлен ряд задач, направленных на обеспечение реализации Концепции развития УИС РФ 2020 года (распоряжение Правительства РФ от 14.10.2010 № 1772-р): совершенствование уголовной и уголовно-исполнительной политики; создание условий для постепенного снижения количества осужденных и, что немаловажно, развитие международного сотрудничества с пенитенциарными системами иностранных государств, международными органами и неправительственными организациями.
Таким образом, законодатель пытается восполнить пробелы законодательного регулирования процесса исполнения наказаний и предупредить проблемы практики его применения, обеспечить защиту прав осужденных и лиц, содержащихся под стражей, в той мере, в какой это возможно с учетом ч. 4 ст. 3 УИК РФ -- с учетом «необходимых экономических и социальных возможностей».
Особую роль в обеспечении указанного процесса играют международные правозащитные органы, в частности, Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ), который, в отличие от большинства международных судов, призван решать вопросы, возникающие между государством и физическими лицами. ЕСПЧ представляет собой специальную надгосударственную судебную юрисдикцию, защищающую от нарушения на национальном уровне права каждого, предусмотренные Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод [4]. Тем самым Россия, признавшая юрисдикцию Европейского суда по правам человека в 1998 г., приняла на себя обязанность неукоснительно соблюдать Конвенции о защите прав человека и основах свобод, что значительно повлияло на развитие многих отраслей права и институтов, а также правоприменительную практику [7, с. 123].
Высшие судебные инстанции России стали активно ссылаться на решения и постановления ЕСПЧ, а также применяют в своих судебных актах его правовые позиции и институты Европейской конвенции (в частности, принцип баланса публичных и частных интересов, правовая определенность и предсказуемость правового регулирования, концепция разумных ожиданий и др.). наказание стража уголовный исполнительный
Тем самым международные суды постепенно стали одним из основных инструментов создания общих правовых стандартов на международном уровне, и под их влиянием трансформировались национальные системы стран-участниц (наряду с такими механизмами, как заключение международных договоров, направленных на закрепление общих норм и стандартов, выработка норм мягкого права в рамках международных организаций, функционирование различных механизмов обзора и мониторинга соблюдения международных обязательств) [13, с. 68].
Нельзя не отметить, что международные суды, помимо субъектного состава участников и предмета регулирования, отличаются друг от друга еще и по степени влияния на национальные правовые системы, в частности, по своему «трансформационному» потенциалу. Например, ЕСПЧ и Суд европейских сообществ значительно преуспели в указанном вопросе, а Международный суд по правам человека сталкивается с серьезными трудностями в вопросах изменения национальных правовых систем. А. А. Ковалев определяет причины сложившейся тенденции в том, что в отличие от Европейской Конвенции по правам человека, Африканская и Европейская хартии, а также Американская конвенции по правам человека отражают политическую реальность, исторические традиции и ценности соответствующего региона. Африканская хартия, например, делает акцент на вопросах «самоопределения, борьбы с колониализмом», на проблемах социально-экономического и культурного развития [2, с. 317].
Также заметим, что международные суды и трибуналы -- Международный уголовный трибунал по бывшей Югославии (ICTY), Международный трибунал по Руанде (ICTR), Специальный суд по Сьерра-Леоне (SCSL) и Международный уголовный суд (ICC) к настоящему времени в полной мере соблюдают международные стандарты и гарантии минимально возможной продолжительности содержания осужденных, инициируют мониторинг условий содержания заключенных со стороны таких организаций, как Красный Крест и Европейский комитет по предотвращение пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания [16, с. 789-800].
Нельзя не отметить, что на современном этапе развития российской государственности обязательное исполнение и соблюдение судебных решений Европейского суда по правам человека становится довольно острой проблемой. Ранее Российская Федерация, впрочем, как и большинство государств СЕ, молчаливо игнорировала ряд решений ЕСПЧ, учитывая, что единственной действенной мерой ответственности за неисполнение решений является исключительно приостановление членства или исключение из СЕ. В случаях же, когда государство-ответчик не могло исполнить решение ЕСПЧ, оно направляло извещение в Страсбургский суд и Комитет министров Совета Европы с пояснением, что аналогичные нарушения, выявленные в решении ЕСПЧ, будут и далее иметь место до «завершения внутренней законодательной реформы», которая, естественно, не имела точной даты окончания.
Анализ практики исполнения решений ЕСПЧ странами СЕ показал, что единственным открытым конфликтом между государствами-ответчиками и ЕСПЧ выступает отказ парламента Великобритании исполнить решение страсбургского суда по делу «Херста против Соединенного королевства» в 2012 г., где заключенные требовали предоставления им права голосовать. Представительство Великобритании на предупреждения Комитета Министров СЕ о неисполнении рассматриваемого решения ЕСПЧ многократно заявляли об отказе участия в процессе построения единого европейского пространства и желании выйти из состава СЕ [12, с. 121].
В России первоначально конституционный контроль актов ЕСПЧ был введен в российское законодательство поправками в ст. 43, 85 и 101 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1 «О Конституционном суде Российской Федерации». Указанными положениями разрешалось обращение в КС РФ о проверке конституционности нормативных актов вопреки официально принятому межгосударственным органом по защите прав и свобод человека решению, в котором констатируется нарушение в Российской Федерации прав и свобод человека. Также было закреплено, что суд при пересмотре дела в связи с принятием межгосударственным органом по защите прав и свобод человека решения, в котором констатируется нарушение в Российской Федерации прав и свобод человека при применении закона либо отдельных его положений, придя к выводу, что вопрос о возможности применения соответствующего закона может быть решен только после подтверждения его соответствия Конституции Российской Федерации, обращается с запросом в Конституционный суд Российской Федерации (КС РФ) о проверке конституционности этого закона [14].
Предположительно, указанные изменения в законодательстве о КС РФ были обусловлены правовыми позициями, сформулированными в постановлении КС РФ от 06.12.2013 по второму делу Маркина [9], где еще не были обозначены основания полного отказа России от исполнения решений ЕСПЧ. Тем не менее, поправками к ФКЗ-1 уже 14 декабря 2015 г. после принятия нового решения КС РФ [10] было закреплено полномочие КС РФ разрешать вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека по запросам федерального органа исполнительной власти, наделенного компетенцией в сфере обеспечения деятельности по защите интересов Российской Федерации при рассмотрении в межгосударственном органе по защите прав и свобод человека жалоб, поданных против Российской Федерации. Таким образом, указанное положение фактически предусматривает право КС РФ на легальный отказ от исполнения мер не только общего, но и индивидуального характера, в том числе и выплату денежной компенсации.
Очевидно, что нарушается принцип международного права (jus cogens) о добросовестном исполнении принятых международных обязательств (pacta sunt servanda). При этом в отечественной юридической литературе многократно высказывалось мнение о том, что общепризнанные принципы международного права, в отличие от международных договоров, имеют силу, по меньшей мере равную Конституции [6, с. 4].
Разъясняя свою позицию, КС РФ в вышеуказанном постановлении от 14.07.2015 указал, что, согласно п. 1 ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров международный договор является обязательным для его участников лишь в том случае, когда значение международного договора уяснено с помощью закрепленных в конвенции правил толкования [11]. Следовательно, если Европейский суд по правам человека при рассмотрении дела толкует Конвенцию с нарушением названных принципов, то государство вправе отказаться от исполнения вынесенного в отношении него судебного постановления.
Можно предположить, что КС РФ, принимая данное решение, вышел за рамки своих полномочий и не учел положений ст. 46 ЕКПЧ, которую Российская Федерация ратифицировала безо всяких оговорок: «Российская Федерация в соответствии со ст. 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию ЕС по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации» (Федеральный закон от 30.03.1998 № 54-ФЗ). Важно отметить, что исполнение принятых судебных актов -- это составная часть судебных полномочий, поэтому КС РФ, отказываясь исполнять решения ЕСПЧ, фактически посягает на его полномочия как судебного органа по рассмотрению и разрешению категорий дел, не находящихся в юрисдикции национальных властей.