МЕЖДУНАРОДНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
ЖолумбаевМ.К. -к.ю.н., доцент, РахимжановА.Т. - магистрант
Кокшетауский университет им. Абая Мырзахметова
Аннотация
В данной статье проводится анализ международного управления в сфере охраны окружающей среды.
А?датпа
?орша?ан ортаны ?ор?ауды? саласында халы?аралы? бас?аруды талдау осы ма?алада ж?ргiзiледi.
Annotation
In this article the analysis of the international management in the sphere of environmental protection is carried out.
Управление как процесс воздействия на объект для достижения определенных целей может осуществляться в различных системах. Международная система, частью которой являются международные отношения в сфере охраны окружающей среды, представляет собой особый тип социальной системы. Любая социальная система нуждается не только в поддержании своей жизнеспособности, но и в обеспечении прогрессивного развития. Применительно к международной системе эти цели достигаются посредством международного управления, осуществляемого на основе и с помощью международного права, которое в наши дни призвано внести “особый вклад в решение коренных вопросов, связанных с выработкой целостного взгляда на мир, сочетания национальных интересов и задач выживания сообщества народов, с защитой окружающей среды” [1]. В процессе управленческой деятельности государства и международные организации осуществляют охрану окружающей среды.
Международное управление в широком понимании -- это нормотворческая и организационная деятельность по целенаправленному воздействию со стороны субъектов международного права на международные отношения. Воздействие на отношения по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды должно осуществляться в соответствии с императивными нормами общего международного права, прежде всего его основными принципами [2].
Обязанность по управлению глобальным развитием рассматривается как одна из важных задач международного сообщества. Всесторонняя интеграция государств и регионов как общая тенденция мирового развития влечет за собой создание общих экономических, правовых, информационных пространств. Поэтому в XXI веке человечество, по убеждению А.Л. Колодкина, “будет постепенно формировать единую Глобальную систему управления международными процессами, состоящую из отдельных подсистем по разным сферам общественной жизни” [3]. Появление концепции “глобального управления” А.Я. Капустин считает обусловленным “необходимостью обновления и поиска новых форм международного управления глобальными процессами, укрепления их международно-правовых начал, достижения справедливого урегулировании существующих и потенциально возможных конфликтов и ситуаций” [4].
Комиссия по глобальному управлению определила его как сумму из многих способов действий индивидов и организаций, общественных и частных, управляющих общими делами, как “продолжающийся процесс, посредством которого конфликтные и противоречивые интересы могут быть приспособлены друг к другу... Не существует никакой единой модели глобального управления... Это обширный, динамичный, сложный процесс взаимодействия в принятии решений”.
В целом, анализируя различные подходы, А.Я. Капустин характеризует концепцию глобального управления как эвристическую и инновационную, способную “оказать влияние на перемены в международно-правовой системе и сформировать современные институционные механизмы для решения глобальных проблем современного мира” [4].
Признаки и сущность международного управления предопределяются идеей сотрудничества государств и множества различных по природе субъектов в эпоху глобализации, когда их объективная взаимозависимость постоянно возрастает. Международное управление в сфере охраны окружающей среды предполагает интеграционный и межсекторный подход к международным экологическим проблемам, стратегическое планирование, оценку достигнутых результатов и принятие решений о внесении корректив в процесс правового регулирования международных экологических отношений. Международное управление в сфере охраны окружающей среды служит средством повышения эффективности международно-правового регулирования и достижения целей по обеспечению международного мира и безопасности. управление интеграция международный государство
К методологическим и информационным предпосылкам формирования понятия международного управления в сфере охраны окружающей среды относятся, во-первых, положения общей теории социального управления; во- вторых, особенности международной системы; в-третьих, постепенное смещение акцентов от непосредственного международно-правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды к более сложной организации воздействия на такие отношения со стороны международного сообщества. Получается, что этапы или стадии осуществления международного управления не могут сводиться только к реализации международно-правовых норм. Одного лишь стремления государств к международному сотрудничеству недостаточно, “поскольку решение вопросов охраны окружающей среды лежит не только в плоскости исключительно проявления односторонней воли государств, а именно в осуществлении многостороннего международного управления” [4].
Наиболее яркое проявление проблемы общей теории управления нашли в национальном административном праве и теории государственного управления. Ценность этих теоретических положений -- в возможности их экстраполяции на систему международного управления в сфере охраны окружающей среды. Однако экстраполяции лишь до определенных пределов.
Поскольку для международного управления в сфере охраны окружающей среды известное значение приобретают общие посылки относительно управления как вида деятельности государств, необходимо кратко остановиться на подходах к определению управления, прежде всего в социальном его смысле, которые выработаны современной наукой.
Социальное управление, как мы находим его объяснение в Энциклопедии социологии, - это основанное на достоверном знании систематическое воздействие субъекта управления (управляющей подсистемы) на социальный объект (управляемую подсистему), в качестве которого может выступать общество в целом и его отдельные сферы - экономическая, политическая, социальная, духовная с тем, чтобы обеспечить их нормальное функционирование, совершенствование и развитие, успешное движение к заданной цели. В основе социального управления лежит ряд основополагающих принципов, среди которых: принцип органической взаимообусловленности целостности субъекта и объекта управления; принцип обеспечения устойчивости системы по отношению к внешней среде; принцип мобильности процесса управления.
Управление, по определению Г.В. Атаманчука, “это целеполагающее, то есть созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры” [5]. Дефиниция управления может быть дана через набор функциональных признаков, которые рассматриваются в учебнике “Административное право Российской Федерации”. К ним относятся, “во-первых, целенаправленное воздействие на сложную систему, во- вторых, функция организации систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающих их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними целей, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности”. Авторы учебника под редакцией Л.Л. Попова считают, что “в самом широком смысле управление означает руководство чем- либо (или кем-либо)”. Д.Н. Бахрах, Б.В. Российский и Ю.Н. Старилов рассматривают управление как “целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объекты управления в целях создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений” [6].
Во всех приведенных определениях наиболее отчетливо проявляются три признака, которые можно считать конститутивными, а именно: наличие управляющей и управляемой систем, осуществление воздействия и четкое определение цели.
Все эти признаки присущи международному управлению, которое вместе с тем имеет особый характер, предопределенный статусом государств и других субъектов международного права. В этой связи “следует учитывать различие в понятиях “внутригосударственная система права” и “система международного права”: первая построена на вертикальных отношениях, а вторая -- на горизонтальных” [4]. Под международным управлением Ф.Ф. Мартенс понимал “свободную деятельность государств в области международного общения в виду достижения ими жизненных своих целей в пределах, поставленных международным правом” [4]. В одном из докладов неправительственной организации WorldHumanityActionTrust (WHAT), изучающей вопросы управления для решения глобальных проблем, управление представлено в качестве “структуры социальной и экономической систем, правовых и политических образований посредством которых человечество управляет собой”. Управление осуществляется для того, чтобы определенным образом упорядочить деятельность субъектов международного права в сфере охраны окружающей среды, следовательно, прежде всего, осуществить организацию регулирования международных экологических отношений.
Международное управление формирует такой режим отношений, который позволяет осуществлять воздействие на поведение различных субъектов, и не только субъектов международного права. Так, в одной из работ по проблемам международного управления, К.А. Бекяшев относительно социальной стороны управления применительно к морскому рыболовству пишет, что это “целенаправленное волевое воздействие на субъектов промысла в смысле организации и координации их деятельности в процессе охраны, воспроизводства, оптимального использования ресурсов, изучения и таксации их, предотвращения загрязнения морской среды” [7]. Однако изначально управление осуществляется путем воздействия именно на международные отношения, которые организуются в соответствии с требованиями международно-правовых норм. Поэтому справедливо считать, что объектом международного управления в сфере охраны окружающей среды выступают прежде всего международно-правовые отношения, имеющие “свою специфику, которая связана с особенностями международных отношений”.
Международное управление (в англ. яз. - management) может осуществляться в различных областях, к примеру, управление в области сохранения биоразнообразия, управление в области борьбы с изменениями климата, управление в области обращения с опасными отходами и т.д. Международное управление в отдельных областях окружающей среды решает конкретные вопросы, связанные с сохранением и рациональным использованием ресурсов, защитой среды, обеспечением экологической безопасности и т.д. Основным способом такого управления является регулирование, посредством которого государства и созданные ими международные организации и иные структуры формулируют правила, обязательные для выполнения теми субъектами, которые непосредственно занимаются вопросами эксплуатации природных ресурсов, или разрабатывают рекомендации, которые следует принимать во внимание, чтобы повысить эффективность режима охраны. Однако термин международное управление, который используется применительно к отдельной сфере как комплексу международных отношений, в данном случае образующих сферу охраны окружающей среды, имеет более широкое содержание.
Международное управление в сфере охраны окружающей среды (в англ, яз. - governance) означает такое воздействие на международные отношения с целью достижения и сохранения благоприятного качества окружающей среды и тем самым обеспечения международной экологической безопасности, которое осуществляется путем реализации определенных функций субъектами международного права. В этом случае речь идет о более высоком уровне международного управления.
Под функциями управления в теории обычно понимаются относительно обособленные направления управленческой деятельности, позволяющие осуществить управляющее воздействие. При осуществлении международного управления реализация функций происходит на основе норм международного права. Функции международного управления в исследуемой области направлены на обеспечение эффективной охраны окружающей среды в контексте устойчивого развития.
К числу управленческих функций, как правило, относятся: прогнозирование, планирование; организация (формирование системы управления и обеспечение ее нормальной деятельности); координация (обеспечение согласованных действий различных участников отношений в управляемой сфере); регулирование (установление режима взаимодействия субъекта и объекта управления); распорядительство (властное решение конкретных вопросов, возникающих в управляемой сфере); информационно-аналитическая функция; контроль (наблюдение за функционированием управляемой сферы).
Управленческая деятельность требует установления целей и использования средств и возможностей для их достижения, обеспечивающих целостность, устойчивость, динамизм управляемой системы. Государства, являющиеся основными субъектами международного управления в сфере охраны окружающей среды, должны четко представлять себе желаемые цели, которые предполагается достигнуть посредством международного управления. При этом достижение целей обусловливается реальностью оценки возможностей государств.
Именно установление цели определяет характер и способы воздействия со стороны государств и других акторов на международные отношения в сфере охраны окружающей среды. Поскольку международное управление в сфере охраны окружающей среды - процесс постоянный, то и цели международного сообщества в сфере охраны окружающей среды устанавливаются на краткосрочную и долгосрочную перспективу. Они могут быть сформулированы либо в программных документах международного сообщества, либо в международных договорах. Цели могут носить более или менее общий характер, что влияет на средства их достижения, применяемые в процессе международного управления. К примеру, стабилизация концентраций парниковых газов в атмосфере, которая не допускает опасного антропогенного воздействия на климатическую систему (ст. 2 Рамочной конвенции об изменении климата 1992 г.), или сохранение биоразнообразия (ст. 1 Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г.) - более конкретные цели, по сравнению с целями искоренения нищеты, охраны и рационального использования природной ресурсной базы в интересах социально-экономического развития [8].