Пермский государственный национальный исследовательский университет
Малозначительность по делам об административных правонарушениях в сфере валютного законодательства
А.Н. Диденко
Гражданское законодательство Российской Федерации четко определяет, что предпринимательской деятельности свойственны такие признаки, как самостоятельность, направленность на систематическое получение прибыли, а также риск для субъекта предпринимательской деятельности возможных неблагоприятных последствий в полном объеме (ч. 1 ст. 2 ГК РФ) [2]. Эти признаки в равной степени применимы к деятельности как индивидуальных предпринимателей, так и хозяйствующих субъектов. При этом данные признаки проявляются не только при решении вопроса имущественной ответственности в рамках реализации какой-нибудь гражданско-правовой сделки, но также и в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) публично-правовых обязанностей, предусмотренных, например, валютным законодательством (ст. 4, 25 ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле») [7]. Обязанности по несению риска возможных неблагоприятных последствий корреспондирует право на защиту прав и охраняемых законом интересов. В данном случае лицу, привлекаемому к административной ответственности, не должно запрещаться использовать весь возможный арсенал средств правовой защиты своих интересов. При этом, как указал Европейский суд по правам человека, заявителю не может ставиться в вину использование всех средств правовой защиты, предусмотренных национальным законодательством, при отстаивании своих интересов [3; 4]. Одним из таких средств защиты является характеристика совершенного правонарушения с позиции его малозначительности. Категория малозначительность правонарушения в теории административного права, а также в правоприменительной практике на протяжении многих лет является одной из наиболее спорных. Деяние может быть признано малозначительным в случае, например, незначительности причиненного ущерба, второстепенной роли правонарушителя в совершении правонарушения. Признаки, которые определяют малозначительность деяния, находятся в обратной связи с объектом посягательства: чем большую значимость имеют общественные отношения, затронутые правонарушением, тем меньший вред позволяет признать деяние малозначительным [5, с. 95-96].
В соответствии со статьей 2.9. КоАП РФ, субъект административного принуждения, уполномоченный решать дело об административном правонарушении, может освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности, ограничившись устным замечанием [6].
В Российской Федерации институту малозначительности правонарушения уделяется повышенное внимание всеми органами власти. Конституционный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ и Верховный суд РФ указывают на важное значение данного института для характеристики юридической ответственности разделения юридической [9; 10; 14].
Институт малозначительности административного правонарушения позволяет не привлекать правонарушителя к данному виду юридической ответственности в тех случаях, когда это не отвечает ее целям. В данном случае норма о малозначительности является неким правовым гарантом, не позволяющим превращать формальную определенность закона в формализм правоприменителя с точки зрения его негативности. Поскольку рассмотрение каждого дела носит сугубо индивидуальный характер, у правоприменителя всегда имеется соблазн ограничиться абстрактным применением нормы права без должного учета объективного многообразия конкретных жизненных обстоятельств (в данном случае правоприменитель, не особенно утруждаясь в исследовании всех обстоятельств дела, ограничивается исключительно карательными мерами воздействия на правонарушителя с негативными последствиями имущественного характера, хотя, из принципа разумности и справедливости, можно было бы ограничиться устным замечанием). Учитывая, что целью административного наказания является не только пресечение, но и предотвращение правонарушения, институт малозначительности можно рассматривать как достаточный механизм достижения указанной цели.
Пленум Верховного суда РФ в своем постановлении от 24 марта 2005 г. №5 указал, что малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, характеризующими малозначительность правонарушения. Они в силу ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания [9].
Указывая на признаки малозначительности, необходимо помнить, что в каждом конкретном случае вопрос о степени малозначительности решается индивидуально. Но, в любом случае, каждое подобное решение базируется на оценке субъективных и объективных факторов. Данная оценка позволяет установить степени малозначительности и общественной вредности деяния. Несомненно, доминирующая роль отводится субъективным факторам, поскольку степень направленности умысла, а не только причиненный вред будут свидетельствовать о степени общественной вредности. Кроме того, нужно учитывать, что дела об административных правонарушениях в большей степени носят формальных характер, т.е. по данным правонарушениям ответственность связывается только с совершением деяния, а не с наступлением каких-либо последствий. Однако это совсем не означает, что последствия не наступают, так как для установления самого факта нарушения их наличие или отсутствие, значения не имеет [5, с. 96-97].
В любом случае малозначительность деяния является оценочным признаком, что обусловливает необходимость в каждом конкретном случае учитывать все обстоятельства дела. Оценочность относится на усмотрение правоприменителя. В данном случае имеется некая абстрактность, поддерживаемая на уровне нормы права, поскольку сам профилирующий закон до конца не определяет, какие административные правонарушения могут считаться малозначительными, а какие нет.
Лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, следует сообщать органу (лицу), рассматривающему дело, какие именно разумные и зависящие от него действия он выполнил для предотвращения правонарушения или негативных последствий от его совершения, а также какие именно действия совершил по исполнению возложенной на него обязанности, неисполнение которой послужило основанием для возбуждения дела об административном правонарушении [1, с. 7].
Поскольку в КоАП РФ не предусмотрена возможность для правоприменителя назначить более мягкое наказание, чем предусмотрено санкцией за конкретное нарушение, то институт малозначительности позволяет компенсировать это упущение законодателя. Правда, для этого ВАС РФ специально исследовал вопрос о том, допускает ли КоАП РФ судам устанавливать малозначительность по правонарушениям с формальным составом. ВАС РФ предположил, что возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно. Это исходит из сформулированной в КоАП РФ конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Так, например, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий [10].
В итоге в ходе обсуждений ВАС РФ пришел к выводу: ст. 2.9 КоАП РФ, устанавливающая возможность применения малозначительности, не ограничивает возможность ее применения к каким-либо составам. Эта позиция была отражена в постановлении Пленума ВАС РФ от 20 ноября 2008 г. №60. В данном документе Пленум ВАС РФ дополнительно акцентировал внимание правоприменителей на развитие позиции, ранее высказанной в постановлении Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. №10, и указал на необходимость исследовать все обстоятельства рассматриваемого дела и анализировать конкретный деликт независимо от того, имеет ли допущенное нарушение формальный или материальный состав (по материальным составам внимание уделяется общественной вредности деяния и его последствиям; по формальным составам анализируются только деяния) [8].
Однако, несмотря на имеющиеся разъяснения ВАС РФ, административные органы, реализуя административное принуждение, продолжают игнорировать институт малозначительности, считая его применение исключительной прерогативой арбитражных судов или судов общей юрисдикции. Данная позиция весьма спорная, учитывая, что норма ст. 2.9 КоАП РФ прямо указывает на возможность применять малозначительность как судьями, так и органами, а также должностными лицами, уполномоченными решить дело об административном правонарушении. Причиной такого отношения к институту малозначительности скорее всего является весьма оценочный характер признаков малозначительности, что, в свою очередь, не позволяет административным органам и их должностным лицам обеспечить одновременно и профилактику правонарушений, и выполнение «планов по сбору штрафов». Учитывая материальную составляющую директивных указаний вышестоящих органов, юрисдикционная деятельности административных органов имеет явный уклон в сторону выполнения «плана по сбору штрафов». Кроме того, «игнорирование» института малозначительности административными органами подспудно диктуется федеральным законом о бюджете на соответствующий период, в котором административные штрафы рассматриваются одним из источников пополнения бюджета [12]. По этой причине, даже в очевидных ситуациях необходимости применения института малозначительности, административный орган налагает штраф, «высказывает сочувствие» и дает совет обратиться в суд, который «сможет применить малозначительность». Однако бывают ситуации, когда административные органы не признают институт малозначительности в отношении отдельных правонарушений, считая, что состав данных правонарушений не позволяет даже упоминать о малозначительности, поскольку вред от этих правонарушений «реально оказывает отрицательное влияние на законность в обществе, и основу государственности, а также общественной нравственности». В частности, к таким «исключительным» правонарушениям чаще всего относятся нарушения валютного законодательства, нарушения в сфере пожарной безопасности, нарушения в сфере оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Для примера в качестве подтверждения негативного отношения административного органа к институту малозначительности предлагается рассмотреть ситуацию привлечения юридического лица к административной ответственности за нарушение валютного законодательства по материалам дела, которое было предметом разбирательства в арбитражном суде Пермского края и Семнадцатом арбитражном апелляционном суде (А50-21042/2011, 17АП-14132/2011).
В отношении общества с ограниченной ответственностью (далее - «ООО») Управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пермском крае (далее - Административный орган) был составлен протокол об административном правонарушении, которым вменено совершение административного правонарушения, предусмотренного ч.6 ст.15.25 КоАП РФ, а именно непредставление документов и информации, связанных с проведением валютной операции 15 ноября 2011г. на сумму 2 040 рублей.
Позднее административный орган вынес постановление о назначении административного наказания (далее - Постановление), которым ООО признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 6 ст. 15.25. КоАП РФ (назначено наказание в виде штрафа 40 000 (сорок тысяч) рублей).
ООО с указанным Постановлением не согласилось ввиду отсутствия основания для привлечения к административной ответственности (применения конкретной меры ответственности). Административный орган должным образом не оценил доводы ООО, в связи с чем оспариваемое Постановление было вынесено с нарушением закона. Незаконное привлечение к ответственности повлекло бы для ООО необоснованное взыскание в пользу государства штрафа в размере 40 тыс. руб., что нелегитимно могло причинить ООО имущественный (финансовый) ущерб. По этой причине ООО подало жалобу в арбитражный суд.
Обстоятельства дела изначально свидетельствовали о наличии признаков малозначительности, но Административный орган их проигнорировал в угоду повышению доходности бюджета. ООО пояснило, что 15 ноября 2011 г. представительство ОАО «Г….Р…..» (Венгрия) в Екатеринбурге произвело платеж по договору №26 от 01.11.2010 г. в сумме 2 040 руб. в качестве доплаты за 4-й квартал 2010 г. ввиду наличия переплаты, сформированной до даты 1 ноября 2011 г. Указанное представительство обладает статусом «нерезидент».
Объективная сторона вменяемого ООО правонарушения фактически сформулирована как «непредставление документов и информации, связанных с проведением валютной операции».
Диспозиция пункта 6 ст. 15.25 КоАП РФ различает следующие возможные виды действий/бездействий, которые могут характеризовать объективную сторону вменяемого правонарушения, среди которых, например, выделено:
3) несоблюдение установленных порядка и (или) сроков представления подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций. Данный элемент объективной стороны применяется в административной практике с 26 октября 2011 г. в связи с ФЗ от 23 июля 2010 г. №174-ФЗ.