Локальные акты вузов как средство противодействия коррупции
А.В. Габов1, О.А. Ястребов
1 Институт государства права Российской академии наук 119019, г. Москва, Российская Федерация
2 Российский университет дружбы народов 117198, г. Москва, Российская Федерация
Целью статьи является анализ такого правового средства противодействия коррупции, как кодексы этики. Авторы анализируют коррупцию в сфере высшего образования; указывают, что вред от нее носит кумулятивный характер. Отмечается, что в настоящее время законодательство не ограничивается противодействием коррупции в органах государственной власти. Закон о противодействии коррупции с 2012 г. определяет обязанность каждой организации принимать меры по противодействию коррупции. Авторы показывают на примерах документов организаций высшего образования, что надлежащему исполнению этой обязанности со стороны таких организаций уделяется все большее внимание. При этом механизм использования положений этических кодексов тесно переплетается с иными средствами предупреждения и противодействия коррупции, используемыми образовательными организациями. Также отмечается, что положения, содержащиеся в этических кодексах, утрачивают свою природу и «перерастают» в нормы правовые.
Ключевые слова: коррупция, образовательная организация, высшее образование, противодействие коррупции, кодекс этики
Конфликт интересов. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Abstract
LOCAL ACTS OF UNIVERSITIES AS A MEANS OF COMBATING CORRUPTION
Аndrey V. Gabov1, Оleg А. Yastrebov2
1 Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences Znamenka str., 119019, Moscow, Russian Federation
2 Peoples' Friendship University of Russia (RUDN University)6Miklukho-Maklaya str., 117198, Moscow, Russian Federation
The purpose of the article is to analyze such a relatively new legal means of combating corruption as codes of ethics. The authors note the harm caused by corruption in higher education; they point out that such harm is cumulative. It is noted that currently the legislation is not limited to combating corruption in public authorities. The anti-corruption law since 2012 defines the obligation of each organization to take measures to combat corruption and take the necessary measures to do so. The authors conclude that more and more attention is being paid to the proper performance of this duty by organizations. At the same time, the mechanism for implementing provisions of ethical codes is closely intertwined with other anti-corruption tools used by universities. It is also noted that the provisions contained in the ethical codes lose their nature and “grow” into legal norms.
Key words: corruption, educational organization, higher education, anti-corruption, code of ethics
Введение. Постановка проблемы
Российская правовая система в последние годы сделала существенный прорыв в части формирования корпуса нормативных положений, направленных как на превенцию коррупционных проявлений в различных сферах общественной и государственной жизни, так и на установление ответственности за коррупционные правонарушения. В исследованиях справедливо отмечается, что «противодействие коррупции и борьба с ней приобрели в России системный и наступательный характер» (Khabrieva, 2016:21).
Этот вывод касается как ситуации в стране в целом (во всех сферах), так и в сфере образования и науки в частности.
Несмотря на то, что сфера высшего образования не является (по различным докладам См.: Генпрокуратура назвала лидеров по уровню коррупции -- силовики, суды, исполнительная власть, availableat: https://pasmi.ru/archive/245653/ (Accessed13 January 2020).) наиболее проблемной сферой с точки зрения распространения коррупционного поведения (отметим, что в 2019 г. Министерство науки и высшего образования Российской Федерации получило около 600 обращений с жалобами на коррупцию См.: Минобрнауки получило около 600 обращений с жалобами на коррупцию, availableat: https://ria.ru/20191204/1561936578.html (Accessed01 February 2020).), тем не менее, как отмечают исследователи, проблемы противодействия коррупции в ней уже длительное время остаются в фокусе активного внимания со стороны органов государственной власти, институтов гражданского общества, общественных организаций (Plyugina, 2016:123-124) (отметим, что коррупция в образовании является общемировой проблемой, а не только российской ЗдесьнельзянепривестисловаVincent R. Johnson поэтомуповоду, сказанныевработе 2008 г.:«In every educational institution, in every country and generation, there is a struggle between corrupt practices and the continuing quest for high ethical standards», см.: (Johnson, 2008:1)). Существуют и опубликовы-ваются специальные исследования по этим вопросам, к примеру, см.: (Glendinning, Orim, King, 2019; Heyneman, 2004:637-648).). Можно встретить оценки, согласно которым в настоящее время в этой сфере нет организаций, свободных от отдельных проявлений или от очагов коррупции (Stavilo, 2008). Здесь, впрочем, важны не количественные оценки. Коррупция относится к числу таких явлений, о которых судят не по статистике, а по тому, что граждане наблюдают в реальной жизни, в том числе черпая сюжеты из средств массовой информации. Один раз, столкнувшись с негативными примерами, граждане, как правило, проецируют их на всю систему образования в целом. Недаром социологи довольно давно подметили -- в общественном сознании образование - одна из наиболее коррумпированных сфер (Gorshkov, Markin2012: 225).
Причин для такого восприятия немало: даже беглый анализ средств массовой информации за последние годы позволяет собрать десятки (если не сотни) материалов (сообщений) о фактах коррупции в образовательных организациях, которые в абсолютном большинстве случаев заканчиваются вынесением обвинительных приговоров. Наиболее общественно-опасные коррупционные нарушения в сфере высшего образования можно сгруппировать следующим образом:
-- взяточничество и коммерческий подкуп за сдачу экзамена, поступление в образовательную организацию и прочее Исследователи проблем коррупции указывают, что взятки являются «основным проявлением кор-рупции» в сфере образования, см.: (Damaskin, 2009:15).. Примеров такого рода абсолютное большинство, и фабула дел здесь не отличается оригинальностью от года к году: можно посмотреть имеющиеся примеры 2013 г. «.. .Собранные Шахунским межрайонным следственным отделом Следственного комитета доказатель-ства признаны судом достаточными для вынесения приговора бывшему директору Шахунского филиала ВУЗа, обвиняемого в получении взятки. Как сообщает пресс-служба СУ СК РФ по Нижегородской обла-сти, следствием и судом установлено, что 25 февраля 2013 года директор учебного заведения, находясь на рабочем месте в помещении Шахунского филиала высшего учебного заведения, расположенного в Шахунье, получила от студентов по специальности «Финансы и кредит» через посредника взятку в раз-мере 50 тысяч рублей за успешную сдачу государственного экзамена и защиту дипломных работ. При-говором суда подсудимой было назначено наказание в виде штрафа в сумме 1,5 миллиона рублей» (см.: Директор филиала вуза в Нижегородской области признали виновной во взяточничестве, availableat: http://newsroom24.ru/news/criminal/72266/?sphrase_id=300373 (Accessed 13 December 2019)., 2017 г. «.На скамье подсудимых оказался доцент кафедры «Оборудование и технология сварочного произ-водства» филиала ДГТУ в Таганроге. Его обвинили в получении взятки и мошенничестве. По версии следствия, 31 января этого года преподаватель получил от студента деньги за «сдачу» экзамена. Три отметки, проставленные им в зачетную книжку, педагог оценил в 20 тысяч 500 рублей. Студенту он сообщил, что может также посодействовать в положительной сдаче и других дисциплин, которые сам не преподавал. В этот же день получил от учащегося еще 22 тысячи 500 рублей, но вскоре был за-держан сотрудниками полиции. Подсудимого приговорили к четырем годам лишения свободы с от-быванием наказания в исправительной колонии общего режима. Также ему три года запрещено пре-подавать, -- сообщили в Ростовском областном суде» (см.: Илюхина Д. Преподаватель донского вуза осужден за взятку, availableat: https://161 .ru/text/gorod/51654771/, 4 декабря 2017)., и прошлого -- 2019 г. «Доцент аграрного университета за взятки ставил оценки студентам. Как сообщили в Советском районном суде, доцент кафедры «Философии, политологии и права» ВолГАУ... получал взятки от студентов через посредника. За денежное вознаграждение преподаватель факультета сервиса и туриз-ма принимал экзамены. Размер взятки не превышал 10 тысяч рублей. Противоправная деятельность преподавателя была пресечена сотрудниками отдела экономической безопасности и противодействия коррупции ГУ МВД совместно с коллегами из УФСБ. Расследованием занимался региональный след-ственный комитет. Накануне Советский районный суд огласил приговор.. За взятки.отделался штрафом в размере 150 тысяч рублей» (см.: Абрамов А. Волгоградский преподаватель заплатит штраф за взятки, availableat: https://volga-kaspiy.ru/courtroom/volgogradskiy-prepodavatel-zaplatit-shtraf- za-vzyatki.html(7 Февраля 2019 г.)).; такие действия часто сопряжены с подлогом «В Магнитогорске Челябинской области преподаватель университета ставил студентам зачеты за деньги. Решением суда мужчине назначено уголовно-правовое наказание. Об этом сообщили в пресс- службе региональной прокуратуры. В Ленинском районном суде установлено, что старший преподава-тель кафедры «Спортивное совершенствование» МГТУ имени Носова.получил мелкие взятки от пяти студентов на общую сумму 3900 рублей. После этого мужчина внес в документы ложные сведения о сдаче студентами зачета. Суд признал преподавателя виновным по части 1 статьи 291.2 УК РФ «мелкое взяточничество» и части 1 статьи 292 УК РФ «служебный подлог» и назначил наказание в виде штрафа в размере 20 тысяч рублей» (см.: Преподавателя МГТУ поймали на взятках, availableat: https://telefakt.ru/lenta/prepodavatelya_mgtu_pojmali_na_vzyatkax.html(16 мая 2019 г.)).;
— получение денежных средств за сдачу экзаменов или посредничество в получении денежных средств лицом, от которого зависит оценка экзаменуемого при отсутствии реальной возможности влияния (квалифицируется как мошенничество в практике);
— различного рода нарушения при осуществлении закупочной деятельности из числа тех, что вызваны реальным конфликтом интересов;
— хищение денежных средств через их начисление и выплату «мертвым душам» или через повышенные премии с возвращением части таких средств организаторам коррупционных схем (такие нарушения в настоящее время квалифицируются как мошенничество). В качестве примера можно привести недавний пример с задержанием руководства одного из вузов Воронежа, где «по версии следствия, ректор в течение пяти лет получал от полутора десятков подчиненных... наличными выписанные им премии в обмен на покровительство»11.
Вред от коррупции в высшем образовании (впрочем, как и в образовании вообще) имеет кумулятивный характер.
На первый взгляд, перед нами обычные экономические потери. На самом деле вред значительно больше и «длиннее» по времени воздействия. Отдельные авторы указывают, что такой вред выражается в этических потерях, подрыве моральных устоев общества (Aliev, Solovykh, 2019:46-50).
Но ситуация еще хуже: коррупция ведет к появлению лиц, лишь формально владеющих необходимыми квалификационными навыками, знаниями. В результате такие лица, попадая в профессиональную среду, в которой осуществляются высокорисковые виды деятельности, подвергают опасности жизнь и здоровье людей. Коррупция в высшем образовании ведет к постоянному воспроизводству такого рода «специалистов», что помимо прочего служит демотивирующим некоторые исследователи здесь используют слово «деморализующим» (Johnson, 2008:4) фактором (для действительно талантливой молодежи (как обучающихся, так и преподавателей См.: Калашников С., Цветков А. Ректор премировал себя за счет подчиненных, availableat: https://www.kommersant.ru/doc/4275475 (Accessed07 March 2020). О демотивирующем влиянии коррупции также см.: (Khabrieva, 2012:499 -- 508), авторы главы -- А.В. Габов, А.Е. Молотников.), невозможности роста талантливых и профессиональных специалистов. Гжегож В. Колодко, польский экономист, исследуя проблемы экономик переходного периода, оценивая вред от коррупции для экономики в целом, среди прочего констатировал, что «коррупция ослабляет мотивацию»; он отмечал, что коррупция влечет снижение стремления «напряженно трудиться и уважать законы», в конечном итоге, замечает Гжегож
В. Колодко, это может «сказаться на качестве человеческого капитала, утратившего стимулы к совершенствованию своих навыков»(Kolodko, 2000:162) (данный автор в отношении вреда коррупции также использовал выражение «коррупция -- это обреченность надежд»).
Последствие коррупции в высшем образовании -- снижение доверия к сфере образования, как у граждан, так и у иностранцев -- потенциальных абитуриентов российских образовательных организаций. Как отмечает Стивен. П. Хейнеман, «в ряде случаев коррупция настолько проникает во все сферы университетской деятельности, что доверие к результатам исследований и выданным дипломам оказывается под вопросом. Следствием этого становится снижение рентабельности инвестиций в сферу высшего образования как отдельных людей, так и общества в целом. Академическая репутация некоторых стран настолько испорчена, что под вопросом находится как качество выданных в этих странах дипломов, так и качество вузов»(Heyneman, 2014:8). Результаты этого -- не просто прямые экономические потери для образовательных организаций и бюджета, но и снижение конкурентоспособности страны в целом, снижение возможностей ее влияния на окружающий мир , уменьшение ее «мягкой силы».
Специфика коррупции в сфере образования состоит в том, что коррупционные связи складываются в течение длительного периода времени и охватывают значительное количество участников как внутри организации, осуществляющей образовательную деятельность, так и вне ее. Исследователи проблем противодействия коррупции в образовании (И.В. Плюгина), для квалификации коррупции в этой сфере используют слова «системный характер» (Putilo, Volkova2015:222). Именно поэтому для противодействия коррупции необходима системная работа с вовлечением в нее и преподавателей, и обучающихся. Совершенно правильно подметил М.М. Котюков Практически общим стало понимание образования сегодня как одной из статьи экспорта и как спо-соба перемещения на территорию определенных государств талантливой молодежи: «Highschoolasaninstrumentofinternationalcompetition. The global market of educational services, higher education has be-come an international business, and the export of educational services has become a significant sector of economies of different countries. Modern universities have become a way of attraction of young people from wide ranges of education, selection of them, general cultural and vocational training. Educational migration allows countries with an aging population and its natural decrease (Europe, Canada and others) to support the population and provide high quality human capital» см.:(Efimov, Lapteva, 2011:149). На тот момент -- Министр высшего образования и науки Российской Федерации., отвечая на вопрос о том, возможно ли искоренить коррупцию в вузах, что работа по избавлению от коррупции -- это дорога всегда с двусторонним движением -- со взяточничеством должны бороться как студенты, так и преподаватели; с одной стороны, к взяточничеству должны нетерпимо относиться в самом преподавательском сообществе, а с другой -- студенты должны понимать, что это не есть та практика, которой нужно придерживаться Минобрнауки получило около 600 обращений с жалобами на коррупцию, availableat: https://ria.ru/20191204/1561936578.html (Accessed01 February 2020)..
Одно из правовых средств, представляющих как раз пример такой дороги с двусторонним движением -- внутренние (локальные) документы образовательных организаций, целью которых является установление этических норм поведения.
Правовая природа локальных документов, содержащих этические нормы. Примеры применения
Интересно, что изначально, когда создавалось современное законодательство о противодействии коррупции, ничего не предвещало роста интереса к такому инструменту. Отчасти потому, что коррупция рассматривалась применительно к сфере государственной и муниципальной службы То есть использовалось традиционное понимание коррупции как явления, возникающего в связи с использованием служебного положения на государственной службе. Соответствующие определения коррупции легко найти во множестве работ (к примеру, коррупция -- «использование государствен-ной должности в личных целях», см.: (Campos, Pradhan, 2010:38)., соответственно, создание системы противодействия коррупции на уровне организации (как бизнес-организации, так и организации бюджетной, но не входящей в систему органов власти) не предусматривались См. первоначальную редакцию Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противо-действии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). От. 6228 (далее -- Закон о противодействии коррупции), Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы, утвержденный Президентом РФ от 31 июля 2008 г. № Пр-1568 и ряд иных документов..
Однако уже в 2012 г. в Законе о противодействии коррупции (на основании, в том числе, разработок ученых -- правоведов и рекомендаций научного сообщества (Khabrieva (ed.), 2012:535-536, авторы главы -- А.В. Габов, А.Е. Мо- лотников), (Vlasenko (ed.), 2012:181, авторы главы -- А.В. Габов, А.Е. Молот- ников) появились нормы, обязывающие организации (юридические лица) «разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции» (ст. 13.3 Закона о противодействии коррупции) (Khabrieva (ed.), 2018:371--379).
Согласно указанной статье, меры по предупреждению коррупции, принимаемые в организации, могут включать:
— определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений;
— сотрудничество организации с правоохранительными органами;
— разработку и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации;
— принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации;
— предотвращение и урегулирование конфликта интересов;