Статья: Лицензирование как условие деятельности по обеспечению сохранности объектов культурного наследия

Лицензирование как условие деятельности по обеспечению сохранности объектов культурного наследия

О.П. Шишова

O.P. Shishova, post-graduate student of the Administrative and Criminal Law Department, Povolzhsky Institute of Management, Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

LICENSING AS A CONDITION OF ACTIVITIES TO ENSURE CULTURAL HERITAGE OBJECTS PRESERVATION

The problem of state regulation of activities for preservation and ensuring preservation of cultural heritage objects through licensing is considered. Expanding the list of activities subject to licensing in order to prevent damage to cultural heritage objects is proposed. The main attention is focused on the identity of the goals of activities for the preservation of cultural heritage and for ensuring the preservation of cultural heritage, and their relationship with the goals of licensing based on constitutional provisions.

Key words and word-combinations: licensing, cultural heritage object, licensing of certain types of activities.

О.П. Шишова, аспирант кафедры административного и уголовного права Поволжского института управления имени П.А. Столыпина -- филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы

Аннотация. Рассматривается проблема государственного регулирования деятельности по сохранению и обеспечению сохранности объектов культурного наследия путем осуществления лицензирования. Разработаны предложения о расширении перечня работ, подлежащих лицензированию, в целях предотвращения ущерба объектам культурного наследия. Основное внимание акцентируется на тождественности целей деятельности по сохранению объектов культурного наследия и по обеспечению сохранности объектов культурного наследия и их взаимосвязи с целями лицензирования на основе конституционных положений.

Ключевые слова и словосочетания: лицензирование, объект культурного наследия, лицензирование отдельных видов деятельности.

Лицензирование -- это установленный для защиты закрепленных Конституцией Российской Федерации интересов граждан, государства и общества особый правовой режим выполнения определенных параметров для отдельных видов деятельности юридических и физических лиц. Посредством данной формы контроля государство обеспечивает должное правовое поведение субъектов лицензионных правоотношений путем их проверки в ходе присвоения специального правового статуса и в процессе осуществления ими предпринимательской деятельности в целях недопущения нанесения определенного ущерба [1, с. 82]. Действующим российским законодательством закреплен исчерпывающий перечень целей осуществления лицензирования хозяйственной деятельности государства [2].

Конституцией РФ закреплены следующие основополагающие нормы: обязанность каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, как и право каждого на доступ к культурным ценностям [3, ст. 44]. Одной из целей лицензирования, принятой для реализации конституционных положений, определено предотвращение ущерба объектам культурного наследия. Иными словами, та деятельность, при осуществлении которой возникает возможность нанесения ущерба объектам культурного наследия, подлежит лицензированию. При этом возникновение угрозы причинения или причинение вреда памятникам истории и культуры является грубым нарушением лицензионных требований и в зависимости от степени вреда подлежит административному и уголовному наказанию.

Лицензированию подлежит деятельность по сохранению объектов культурного наследия, то есть консервация, ремонт, реставрация, приспособление для современного использования, включая проектные, изыскательские и производственные работы; научное руководство проведением работ, технический и авторский надзор [4]. Согласно Федеральному закону от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ под сохранением объекта культурного наследия понимаются меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия (ст. 40). К лицензиату предъявляются требования по наличию в штате работников, имеющих профессиональное образование и стаж работы в сфере охраны национального культурного наследия, а также работников, прошедших аттестацию в области сохранения памятников [5].

Работы по сохранению объекта национального культурного наследия проводятся на основании выданных федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ задания и (или) разрешений на проведение работ при условии осуществления государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением. После выполнения работ по сохранению объекта культурного наследия в органы государственной власти представляется отчетная документация на утверждение (ст. 45 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ).

Виды деятельности по обеспечению сохранности объектов культурного наследия в качестве исчерпывающего перечня, как и требования к субъекту их осуществления, напротив, законодательно не закреплены. Исходя из положений российского законодательства в сфере государственной охраны объектов культурного наследия к ним относится подготовка проектов зон охраны (объединенной зоны охраны); проектов защитных зон; проектов границ территории; проектов предмета охраны, разделов проектной документации по обеспечению сохранности объектов культурного наследия; проектной документации, обосновывающей отнесение историко-культурных территорий к объектам культурного наследия в виде достопримечательного места [6].

Границы зон охраны объектов культурного наследия, объединенной зоны охраны, защитных зон объектов культурного наследия, границ территории объекта культурного наследия, предмета охраны объекта культурного наследия утверждаются нормативно-правовыми актами уполномоченного органа исполнительной власти Российской Федерации или субъекта РФ [7--10].

При этом предмет охраны, как и границы территории объекта культурного наследия, -- это особенности памятников, представляющие историко-культурную ценность объекта. Работы, изменяющие предмет охраны объекта культурного наследия, запрещены. Зоны охраны и защитные зоны объектов устанавливаются в целях запрета нового строительства, нарушающего композиционно-видовые связи (панорамы) памятников в исторической среде. Разделы об обеспечении сохранности объектов культурного наследия включают оценку воздействия проводимых работ на объекты культурного наследия и выполняются в целях исключения угрозы нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия. Выполнение определенных работ в отношении объектов культурного наследия или в непосредственной близости от него без разработки научно-проектной документации запрещено. Основной целью разработки комплекса научно-проектной документации по установлению границ территории, предмета охраны, требований к осуществляемой деятельности в границах достопримечательного места выступает обеспечение его сохранности и эффективного функционирования в современных условиях.

Все перечисленные законодательно установленные виды обеспечения сохранности объектов культурного наследия, так же как и сохранение объектов культурного наследия, преследуют единую цель защиты и охраны памятников истории и культуры Российской Федерации, их целостности и подлинного восприятия и направлены на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объектов культурного наследия (таблица).

В научной литературе авторы, как правило, не проводят разграничения данных понятий и используют обобщенную дефиницию: сохранение объектов культурного наследия, включающее весь комплекс мероприятий в данной сфере [11, с. 12--16; 12, с. 8--31; 13, с. 61--68; 14, с. 166--171]; некоторые ученые вводят обозначение обеспечения сохранности в более широкое и включающее понятие сохранения объектов культурного наследия определение [15]. Так, Д.С. Лихачев утверждал, что государство как гарант сохранения и развития культурного наследия обязано рассматривать в качестве приоритетной задачи сохранение культурного достояния нации и обеспечивать его передачу будущим поколениям, уделяя особое внимание системе образования и воспитания как социальному институту традиционной культурной преемственности [16, ст. 12].

Табл. 1. Ценностные критерии деятельности по сохранению и деятельности по обеспечению сохранности объектов культурного наследия

лицензирование правовой культурный наследие

Ю.В. Алексеев, Г.Ю. Сомов относят разработку проектов зон охраны памятников; проектов реставрации объектов культурного наследия к мероприятиям по охране объектов культурного наследия [17, с. 67--68, 337]. Формирование зон охраны памятников, в том числе достопримечательных мест -- зон с особыми условиями застройки, определяется исследователями в качестве одного из основных мероприятий сохранения объектов культурного наследия [18]. Таким образом, как в научной среде, так и в законодательных нормах, устанавливающих предмет регулирования (преамбула Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73--ФЗ -- основного закона в данной отрасли, а также конституционные положения) понятия сохранения и сохранности охватывают все мероприятия в отношении объектов культурного наследия, направленные на их правовую защиту [19].

Законодательно понятие обеспечения сохранности объектов культурного наследия не закреплено. Исходя из положений нормативных документов в сфере государственной охраны объектов культурного наследия, сохранение культурного наследия включает комплекс организационно-правовых мер по соблюдению физической целостности и сохранности историко-культурной ценности его объектов -- памятников истории и культуры народов Российской Федерации в их историко-культурной и природной среде в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.

Таким образом, деятельность по обеспечению сохранения объектов национального культурного наследия осуществляется в целях недопущения ущерба памятникам истории и культуры народов Российской Федерации, является частью отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия и должна подлежать лицензированию.

В юридической литературе отмечается, что в соответствии с общей моделью лицензирования и содержанием деятельности в определенной юридической сфере нельзя лицензировать часть деятельности или требовать несколько лицензий на осуществление одного и того же вида деятельности [19, с. 130], как и осуществлять лицензирование деятельности, если для ее регулирования установлены иные методы и формы контроля [20, с. 68].

Нормативными правовыми актами в сфере государственной охраны объектов культурного наследия требования к разработке проектной документации по обеспечению сохранности памятников не устанавливаются, что подтверждается и судебной практикой [21]: разработка соответствующих разделов проектной документации не относится к лицензируемому виду деятельности, а также об отсутствии у предпринимателя обязанностей получать, вести и представлять документы, предусмотренные ст. 45 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ.

Научно-проектная документация, являющаяся результатом деятельности по обеспечению сохранности культурных объектов, как и научно-проектная документация по сохранению памятников, подлежит государственной историко-культурной экспертизе соответствия требованиям действующего российского законодательства в сфере государственной охраны объектов культурного наследия, за исключением проектов границ и режимов использования территории объектов, проектов предмета охраны объектов культурного наследия (в случае изменения ранее утвержденных проектов или разработки новых на объекты культурного наследия, включенные в Реестр без установленных предметов охраны и границ территорий) [4].

Исключение из предмета охраны памятника каких-либо его особенностей может привести к изменению исторического облика, объекта, его подлинности и аутентичности и, как следствие, утрате элементов историко-культурной ценности объекта.

Проекты охранных и защитных зон памятников, проектная документация в отношении достопримечательных мест, выполненные с нарушением, могут привести к утрате исторической среды, утрате памятниками значений архитектурной, градостроительной доминант, подлинного восприятия памятника и, соответственно, утрате элементов историко-культурной ценности объектов. Хозяйственная деятельность, выполняемая в нарушение установленных границ территорий памятников или без разработки (в случае некачественной разработки) разделов по обеспечению сохранности, может привести к подвижкам грунтов, которые, в свою очередь, приводят к возникновению трещин на фасадах зданий и в крайних случаях -- утрате памятника.

Исследователями в качестве отрицательного фактора отмечается, что при лицензировании всех видов архитектурной деятельности проектирование охраняемых территорий объектов культурного наследия как вид планировочной деятельности наличие лицензии не требуется [22, с. 14].

К примеру, в 2019 г. в исторических границах территории объекта культурного наследия завершено строительство жилого 19-этажного дома с подземным паркингом (рис. 1). Для реализации проекта были выполнены требования раздела по обеспечению сохранности объектов культурного наследия в составе проекта: «Многоэтажный многоквартирный жилой дом (от шести этажей и выше) со встроенными и (или) встроенно-пристроенными нежилыми помещениями по адресу: ул. Московская, 43 в Волжском районе г. Саратова; а также изменены ранее утвержденные границы территории объекта культурного наследия. Хотя позднее приказом уполномоченного государственного органа -- Управления по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области от 4 апреля 2017 г. № 27 [23] приказ министерства культуры Саратовской области от 28 апреля 2015 г. № 01-11/181 [24] (рис. 2) признан утратившим силу, восстановлено действие положений приказа комитета по охране культурного наследия Саратовской области от 31 июля 2013 г. № 01-01-02/96 [25] (рис. 3). Двенадцатым арбитражным апелляционным судом Саратовской области строительство признано соответствующим правовым нормам законодательства на период выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства [26].