В целом необходимо отметить, что совершенствование нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, в том числе в части распределения между ними функции по ее осуществлению, должно осуществляться на основе федерального закона о нормативных правовых актах и федерального закона о федеральных органах исполнительной власти. В России оба указанных федеральных закона до сих пор не приняты, хотя научные дискуссии вокруг необходимости их принятия продолжаются достаточно давно См.: Пиголкин А. С., Казьмин И. Ф., Рахманина Т. Н. Инициативный проект закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» // Государство и право. 1992. № 7. С. 76--86; Игнатюк Н. А., Минашкин А. В., Ноздрачев А. Ф., Петухов В. Н. Законодательный фундамент исполнительной власти (с приложением схем проектов федеральных законов «Об общих принципах организации органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации» и «О федеральных органах исполнительной власти РФ») // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 110--112.. То есть такая ключевая, на наш взгляд, функция органов государственной власти, как правовое регулирование, до сих пор не получила законодательного закрепления, а вопросы ведомственного нормотворчества урегулированы подзаконными актами. По нашему мнению, в рамках федерального закона о нормативных правовых актах рационально урегулировать вопросы о видах ведомственных нормативных правовых актов и полномочиях федеральных органов исполнительной власти по их принятию. При этом целесообразно разграничить нормативные правовые акты, регулирующие отмеченные нами внешневластные, внутриорганизационные и кадровые отношения.
Контрольно-надзорная функция федеральных органов исполнительной власти, наряду с нормотворческой, также привлекает значительное внимание ученых и практиков. В научных исследованиях обосновываются различные варианты ее развития. Так, отдельные ученые выдвигают вопрос о формировании самостоятельной контрольно-надзорной ветви власти См., например: Денисов О. А. Формирование контрольной ветви власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 3. С. 10; Морозова Л. А. Современная российская государственность: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1998. С. 20; Пожарский Д. В. Государственный контроль и надзор как функция современного государства // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сб. тезисов статей. М.: МосУ МВД России, 2003. С. 258.. Предлагается также вывести федеральные службы из ведения министерств и подчинить их непосредственно Правительству Российской Федерации См.: Гензюк Э. Е., Шмалий О. В. Указ. соч. С. 211; Беляев В. П. Контроль и надзор в российском государстве: монография / науч. ред. А. В. Малько. М.: ТК Велби, Проспект, 2005. С. 231..
Контрольно-надзорная деятельность в России, так же как и правотворческая, не имеет качественного законодательного обеспечения. В настоящее время в Государственную Думу Федерального Собрания РФ Правительством РФ внесен проект федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля(надзора) в Российской Федерации», предусматривающий совершенствование законодательного регулирования организации и осуществления контрольно-надзорной деятельности федеральными органами исполнительной власти Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http:// sozd.parlament.gov.ru/bill/332053-7.. Анализ указанного законопроекта позволяет выделить положения, касающиеся нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти. В частности, законопроектом предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти принимают акты, регулирующие вопросы организации и осуществления государственного и муниципального контроля (надзора), в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим федеральным законом, другими федеральными законами. Закрепляется ключевая роль в правовом регулировании порядка организации и осуществления видов государственного и муниципального контроля(надзора) положений об осуществлении конкретных видов государственного и муниципального контроля (надзора). При этом положение об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) утверждается Правительством РФ. К компетенции федеральных органов исполнительной власти отнесено утверждение административных регламентов, содержащих мероприятия государственного и муниципального контроля (надзора).
На наш взгляд, рационально в указанном законопроекте предусмотреть запрет осуществления органами государственного контроля (надзора) правового регулирования внешневластных отношений.
В целом нормотворческие функции в том или ином их выражении присущи всем федеральным органам исполнительной власти, поэтому наделять исключительным правом по их осуществлению только федеральные министерства нерационально. На наш взгляд, целесообразно исключить нормотворчество из функций, являющихся основой для выделения типов федеральных органов исполнительной власти согласно Указу № 314. Нормотворческая деятельность контрольно-надзорных органов должна осуществляться на основе предложенного нами выше законодательного запрета на принятие нормативных правовых актов, регулирующих внешневластные отношения, то есть деятельность объектов контроля (надзора).
Литература
1. Административная реформа в России: научно-практическое пособие / Е. К. Волчинская, Н. А. Игнатюк, Н. М. Казанцев [и др.]; под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. -- М.: Контракт, Инфра-М, 2006. -- 352 с.
2. Административные регламенты в деятельности МВД России: монография / В. Г. Меркулов, С. А. Старостин, В. Ю. Ухов. -- СПб.: С.-Петербургский ун-т МВД России, 2016. -- 131 с.
3. Афанасьев В. Г. Научное управление обществом: (Опыт системного исследования). -- М.: Политиздат, 1973. -- 391 с.
4. Бачило И. Л., Лапина М. А., Карпухин Д. В. Методология систематизации функций и полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. -- 2016. -- № 3. -- С. 12--22.
5. Беляев В. П. Контроль и надзор в российском государстве: монография / науч. ред. А. В. Малько. -- М.: ТК Велби, Проспект, 2005. -- 272 с.
6. Ведомственное нормотворчество: теория и практика применения: монография / под ред. В. А. Баранова, М. А. Лапиной. -- М.: Проспект, 2014. -- 240 c.
7. Гензюк Э. Е., Шмалий О. В. К вопросу о контрольно-надзорных функциях органов исполнительной власти // Пробелы в российском законодательстве. -- 2012. -- № 6. -- С. 211--214.
8. Заверткина Е. В., Куракин А. В., Карпухин Д. В. Проблемы разграничения функций федеральных органов исполнительной власти как итог административной реформы // Современное право. -- 2018. -- № 1. -- С. 17--22.
9. Игнатюк Н. А., Минашкин А. В., Ноздрачев А. Ф., Петухов В. Н. Законодательный фундамент исполнительной власти (с приложением схем проектов федеральных законов «Об общих принципах организации органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации» и «О федеральных органах исполнительной власти РФ») // Журнал российского права. -- 1998. -- № 8. -- С. 110--112.
10. Кирин А. В., Побежимова Н. И. Актуальные проблемы административной реформы // Административное право и процесс. -- 2014. -- № 3. -- С. 67--71.
11. Классики теории государственного управления: Американская школа / под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. -- М.: Изд-во МГУ, 2003. -- 800 с.
12. Малышева М. А. Теория и методы современного государственного управления: учебно-методическое пособие. -- СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ -- Санкт-Петербург, 2011. -- 280 с.
13. НоздрачевА. Ф. Современная правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти: анализ практики, оценка правовых форм, предложения и рекомендации // Законодательство и экономика. -- 2014. -- № 10. -- С. 7--47; № 11. С. 7--36.
14. Перов С. В. О бюрократизации ведомственного нормотворчества // III Международный пенитенциарный форум «Преступление, наказание, исправление» (к 20-летию вступления в силу Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации): сб. тез. выступ. и докл. участников (г. Рязань, 21--23 ноября 2017 г.): в 8 т. -- Рязань: Академия ФСИН России, 2017. -- Т. 3: Материалы Международной научно-практической конференции «Исполнение отдельных видов уголовных наказаний: проблемы и пути совершенствования».
15. Пиголкин А. С., Казьмин И. Ф., Рахманина Т. Н. Инициативный проект закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» // Государство и право. -- 1992. -- № 7. -- С. 76--86.
16. Правовое регулирование государственного контроля: монография / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. -- М.: Анкил, ИЗиСП при Правительстве РФ, 2012. -- 480 c.
17. Россинский Б. В. К вопросу о реформировании системы федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. -- 2004. -- № 1. -- С. 20--24.
18. Старилов Ю. Н. Административная реформа: способствует ли она совершенствованию административно-правового регулирования? // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы научно-практической конференции. -- М., 2004. -- С. 36--59.
19. Старостин С. А. Административная реформа в Российской Федерации: предварительные итоги, проблемы и перспективы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти д. ю. н., профессора, заслуженного деятеля науки РФ В. Д. Сорокина (15 марта 2013 г.): в 2 ч. -- СПб.: Изд-во СПб. ун-та МВД России, 2013. -- Ч. 1. -- С. 20--29.
20. Ткач А. Н. Административная реформа и бизнес: итоги, проблемы, перспективы // Право и экономика. -- 2005. -- № 4. -- С. 3--17.
21. Уманская В. П. Система правовых актов органов исполнительной власти: теоретические и прикладные аспекты: дис. ... д-ра юрид. наук. -- М., 2014. -- 410 с.
22. White L. D. Іпігосіисбоп to the study оС Public Administrate. -- Third edite. -- New Уогк: The Macmillan Сотрапу, 1950. -- 612 p.
References
1. Administrativnaya reforma v Rossii: nauchno-prakticheskoe posobie [Administrative Reform in Russia: scientific and practical aid]. E. K. Volchinskaya, N. A. Ignatyuk, N. M. Kazantsev (et al.); S. E. Naryshkin, T. Ya. Khabrieva (eds). Moscow, Kontrakt, Infra-M Publ., 2006. 352 p.
2. Administrativnye reglamenty v deyatelnosti mvd rossii: monografiya [Administrative regulations in the work of the Ministry of Internal Affairs of Russia: A monograph]. V. G. Merkulov, S. A. Starostin, V. Yu. Ukhov. St. Petersburg, St. Petersburg University of the MIA of Russia, 2016. 131 p.
3. Afanasyev V. G. Nauchnoe upravlenie obshchestvom: (opyt sistemnogo issledovaniya) [Scientific management of the society: (Systematic research experience). Moscow, Politizdat Publ., 1973. 391 p.
4. Bachilo I. L., Lapina M. A., Karpukhin D. V. Metodologiya sistematizatsii funktsiy i polnomochiy v sisteme federalnykh organov ispolnitelnoy vlasti [Methodology of systematization of functions and powers in the system of federal executive bodies]. Gosudarstvo i pravo. 2016. No. 3. Pp. 12--22.
5. Belyaev V. P. kontrol i nadzor v rossiyskom gosudarstve: monografiya [Control and supervision in the Russian State: A monograph]. A. V. Malko (ed.). Moscow, TK Velby, Prospekt Publ., 2005. 272 p.
6. Vedomstvennoe normotvorchestvo: teoriya i praktika primeneniya: monografiya [Departmental rulemaking: Theory and enforcement practice: A monograph]. V. A. Baranov, M. A. Lapina (eds). Moscow, Prospekt Publ., 2014. 240 p.
7. Genzuk E. E., Shmaliy, O. V. K voprosu o kontrolno-nadzornykh funktsiyakh organov ispolnitelnoy vlasti [On the issue of control and supervisory functions of executive authorities]. Probely v rossiyskom zakonodatelstve [Gaps in Russian Legislation]. 2012. No. 6. Pp. 211--214.
8. Zavertkina E. V., Kurakin A. V., Karpukhin D. V. Problemy razgranicheniya funktsiy federalnykh organov ispolnitelnoy vlasti kak itog administrativnoy reformy [Problems of differentiation of functions of federal executive authorities as a result of administrative reform]. Sovremennoe pravo. 2018. No. 1. Pp. 17--22.
9. Ignatyuk N. A., Minashkin A.V., Nozdrachev A.F., Petukhov, V. N. Zakonodatelnyy fundament ispolnitelnoy vlasti (s prilozheniem skhem proektov federalnykh zakonov «Ob obshchikh printsipakh organizatsii organov ispolnitelnoy vlasti subekta Rossiyskoy Federatsii» i «O federalnykh organakh ispolnitelnoy vlasti RF») [Legislative foundation of executive power (with the application of schemes of draft federal laws” On general principles of organization of executive authorities of the Russian Federation” and “On federal executive authorities of the Russian Federation”)]. Zhurnal rossiyskogo prava [Journal of Russian Law]. 1998. No. 8. Pp. 110--112.
10. Kirin A. V., Pobezhimova N. I. Aktualnye problemy administrativnoy reformy [Current issues of administrative reform]. Administrativnoe pravo i protsess. 2014. No. 3. Pp. 67--71. (In Russ.).
11. Klassiki teorii gosudarstvennogo upravleniya: Amerikanskaya shkola [Classics of the theory of public administration: American School]. G. Shafritz, A. Hyde (eds). Moscow, MSU Publishing House, 2003. 800 p.
12. Malysheva M. A. Teoriya i metody sovremennogo gosudarstvennogo upravleniya: uchebno-metodicheskoe posobie [Theory and methods of modern public administration: Methods Handbook]. St. Petersburg, HSE Department of Operative Polygraphy, 2011. 280 p. (In Russ.).
13. NozdrachevA. F. Sovremennaya pravotvorcheskaya deyatelnost federalnykh organov ispolnitelnoy vlasti:analiz praktiki, otsenka pravovykh form, predlozheniya i rekomendatsii [Modern law-making activity of federal executive authorities: analysis of practice, assessment of legal forms, proposals and recommendations]. Zakonodatelstvo i ekonomika. 2014. No. 10. Pp. 7--47; No. 11. Pp. 7--36. (In Russ.).
14. PerovS. V. O byurokratizatsii vedomstvennogo normotvorchestva [On the bureaucratization of departmental rule-making]. The 3rd International Penitentiary Forum “Crime, Penalty, Correction” (to the 20th Anniversary of the entry into force of the Penal Code of the Russian Federation): Forum Abstracts and Reports ( Ryazan, 21-- 23 November 2017): in 8 vols. Ryazan: Academy of FSIN of Russia, 2017. Vol. 3: Proceeding of International Scientific and Practical Conference “Execution of certain types of criminal penalties: problems and ways of improvement”. (In Russ.)
15. Pigolkin A.S., Kazmin I.F., Rakhmanina T.N. Initsiativnyy proekt zakona «O normativnykh pravovykh aktakh Rossiyskoy Federatsii» [Initiative draft law “On normative legal acts of the Russian Federation”]. Gosudarsvo i pravo]. 1992. No. 7. Pp. 76--86. (In Russ.)
16. Pravovoe regulirovanie gosudarstvennogo kontrolya: monografiya [Legal regulation of public supervision: A monograph]. A.F. Nozdrachev (ed.). Moscow, Ankil Publ., the ILCL under the Government of the Russian Federation, 2012. 480 p. (In Russ.).
17. Rossinskiy B. V. K voprosu o reformirovanii sistemy federalnykh organov ispolnitelnoy vlasti [Reform of the system of federal executive bodies]. Administrativnoe pravo i protsess. 2004. No. 1. Pp. 20--24. (In Russ.).
18. Starilov Yu. N. Administrativnaya reforma: sposobstvuet li ona sovershenstvovaniyu administrativnopravovogo regulirovaniya? [Administrative reform: does it contribute to the improvement of administrative and legal regulation?]. Aktualnye problemy administrativnogo i administrativno-protsessualnogo prava: materialy nauchno-prakticheskoy konferentsii [Current Problems of Administrative And Administrative Procedure Law: Proceeding of Scientific and Practical Conference]. Moscow, 2004. Pp. 36--59. (In Russ.)
19. Starostin S. A. Administrativnaya reforma v rossiyskoy federatsii: predvaritelnye itogi, problemy i perspektivy [Administrative reform in the Russian Federation: preliminary results, problems and prospects]. Aktualnye problemy administrativnogo i administrativno-protsessualnogo prava: materialy ezhegodnoy vserossiyskoy nauchno-prakticheskoy konferentsii, posvyashchennoy pamyati d. yu. n., professora, zasluzhennogo deyatelya nauki RF V. D. Sorokina (15 marta 2013 g.): v 2 ch. [Current problems of administrative and procedural law: Proceeding of the Annual All-Russian Scientific-Practical Conference dedicated to the memory of Doctor of Law, Professor, Honored Worker of Science of the Russian Federation V. D. Sorokin (March 15, 2013): in 2 parts]. St. Petersburg, St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia Publishing House, 2013. Part 1. Pp. 20-29. (In Russ.)