Данное положение оценивается учеными как возврат к системе организации исполнительной власти, не имеющей функциональной определенности организационных форм государственного управления См.: Административная реформа в России: науч.-практ. пособие.. Так, Э. Е. Гензюк и О. В. Шмалий отмечают, что в результате весьма активного применения указанных норм (пп. «в» п. 4 и пп. «г» п. 5 Указа № 314) в ходе формирования существующей системы исполнительной власти идея функциональной дифференциации ее структурных элементов, определявшая «дух» преобразований в указанной сфере, была окончательно утрачена Гензюк Э. Е., Шмалий О. В. К вопросу о контрольно-надзорных функциях органов исполнительной власти // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 6. С. 211--2012.. нормотворчество федеральный административный реформа
На незавершенность административной реформы в России в части разграничения функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти указывают в своей статье Е. В. Заверткина, А. В. Куракин и Д. В. Карпухин. По их мнению, прослеживается тенденция сосредоточения различных функций -- нормотворческих, контрольных и надзорных, управления государственным имуществом и оказания государственных услуг -- в рамках одного федерального органа исполнительной власти. Особенно наглядно она проявляется на уровне федеральных министерств Заверткина Е. В., Куракин А. В., Карпухин Д. В. Проблемы разграничения функций федеральных органов исполнительной власти как итог административной реформы // Современное право. 2018. № 1. С. 17--22..
В настоящее время среди 72 федеральных органов исполнительной власти, функционирующих в стране, 22 министерства, 29 служб и 21 агентство. По сравнению со структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной первоначальной редакцией Указа № 314, количество министерств увеличилось на 8 единиц, служб -- уменьшилось на 5 единиц, агентств -- уменьшилось на 7 единиц. При этом 6 агентств, то есть более трети от их общего числа, находятся в непосредственном подчинении Правительства РФ. В 2004 г. руководство деятельностью агентств Правительство РФ не осуществляло, они находились в ведении федеральных министерств. Также увеличилось в два раза (с двух до четырех) количество федеральных служб, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.
Шесть из семи федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, осуществляют функции по нормативно-правовому регулированию. Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки с 2018 г., наряду с Минобрнауки России и Минпросвещения России, наделена функциями по нормативно-правовому регулированию в сфере государственной регламентации образовательной деятельности. Само наименование образованной в соответствии с Указом Президента РФ от 31.12.2008 № 1883 Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка отражает несвойственную для федеральных служб функцию регулирования.
Приведенные примеры, по нашему мнению, подтверждают вывод о все большем размывании границ между различными видами федеральных органов исполнительной власти. Изначально предусмотренное в Указе № 314 разграничение между ними при преобразованиях в структуре исполнительной власти далеко не всегда учитывается.
Анализ практики закрепления нормотворческих функций за федеральными службами позволяет, по нашему мнению, сделать вывод, что дифференциация федеральных органов исполнительной власти, основанная на разграничении нормотворческих и правоприменительных функций, не учитывает важной особенности государственного управления, на которую обращается внимание в работах уже упоминавшегося Леонарда Д. Уайта. В частности, в его книге «Введение в науку государственного управления» отмечается: «Специалисты государственного управления знакомы с традиционным делением управленческой деятельности в рамках законодательной, исполнительной и судебной властей. Важно понять, что работа управленческого аппарата включает все три вида деятельности, хотя строгое следование теории разделения властей ограничило бы, вероятно, эту деятельность выполнением "исполнительских" функций» Цит. по: Классики теории государственного управления: американская школа / под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 67; White L. D. Introduction to the study of Public Administration. Third edition. New York: The Macmillan Company, 1950. P. 529..
Внутри системы органов исполнительной власти регуляторная и контрольная функции переплетены и взаимосвязаны гораздо сильнее, чем между законодательными и исполнительными органами. Как отмечал В. Г. Афанасьев, функции государственного управления взаимосвязаны, тесно соприкасаются, «заходят» друг на друга, переплетаются и накладываются одна на другую, образуя порой сложные комплексы. Можно, например, планировать и координировать контроль, регулировать планирование и учет, организовывать анализ и т.д. См.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом: (Опыт системного исследования). М.: Политиздат, 1973. С. 241. Функции могут иметь одинаковое наименование на разных уровнях системы, но на каждом из них функция приобретает качественную специфику как по содержанию, структуре, объему и правовому обеспечению, так и в организационных формах своего осуществления Правовое регулирование государственного контроля: монография / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М.: Анкил, ИЗиСП при Правительстве РФ, 2012. С. 44--45..
Контроль направлен в том числе на обеспечение субъекта государственного управления информацией, необходимой не только для оценки состояния законности в соответствующей сфере государственного управления, но и для оценки эффективности регулирующего воздействия нормативных правовых актов, применяемых в указанной сфере. Среди указанных нормативных правовых актов в настоящее время значительная роль отводится ведомственным актам, которые позволяют более оперативно и гибко реагировать на изменения в регулируемых общественных отношениях.
Таким образом, эффективность правового регулирования во многом зависит от эффективности контроля. Чрезмерное обособление контрольных и регуляторных функций может негативно сказаться на указанной эффективности. Разграничение регуляторной и контрольной функций между двумя видами федеральных органов исполнительной власти актуализирует задачу координации деятельности указанных органов.
Анализ практики реализации нормотворческих полномочий федеральными органами исполнительной власти позволяет выявить ряд существенных проблем, связанных с разграничением указанных полномочий между министерствами и службами.
Во-первых, правоприменительная деятельность федеральных служб позволяет им оперативно отслеживать потребности в правовом регулировании тех или иных вопросов, относящихся к их компетенции. Вместе с тем внесение в Правительство РФ проектов законодательных актов или предложений по их принятию осуществляется федеральной службой только через федеральное министерство, в ведении которого она находится. Таким образом, период реагирования на возникшую проблему, требующую правотворческой реакции со стороны государства, увеличивается из-за дополнительных административных процедур, оперативность в решении указанной проблемы снижается.
Вторая проблема связана с организационно-кадровыми аспектами деятельности федеральных министерств. Для того чтобы осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленных сферах деятельности, федеральные министерства не всегда имеют высококвалифицированных специалистов, обладающих необходимым опытом правоприменения См.: Перов С. В. О бюрократизации ведомственного нормотворчества // III Международный пенитенциарный форум «Преступление, наказание, исправление» (к 20-летию вступления в силу Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации): сб. тез. выступ. и докл. участников (г. Рязань, 21--23 нояб. 2017 г.): в 8 т. Рязань: Академия ФСИН России, 2017. Т. 3: Материалы Междунар. науч.-практ. конференции «Исполнение отдельных видов уголовных наказаний: проблемы и пути совершенствования». С. 214.. Это связано в том числе с тем, что в компетенцию федеральных министерств входит решение стратегических вопросов, касающихся выработки государственной политики, а правоприменительные функции в большей части отнесены к компетенции федеральных служб и агентств. Соответственно, проблематичной представляется подготовка работниками федеральных министерств эффективных нормативных правовых актов -- с точки зрения оказания ими регулирующего воздействия на общественные отношения. Активная нормотворческая деятельность министерств оказывается не подкреплена их правоприменительной деятельностью.
В-третьих, вопрос об ответственности федеральных министерств за состояние нормативно-правового регулирования в установленных сферах деятельности в настоящее время недостаточно урегулирован. Механизм парламентского контроля, предусмотренный Федеральным законом от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (ред. от 28.03.2017) // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2304., работает, на наш взгляд, неэффективно.
В-четвертых, в силу различных узковедомственных интересов между федеральными министерствами и находящимися в их ведении федеральными службами возникают разногласия и противоречия, негативно отражающиеся на правовом регулировании в их сферах деятельности.
Таким образом, реализация модели разграничения регуляторных и контрольно-надзорных функций между федеральными органами исполнительной власти оказалась сопряжена с серьезными проблемами. В связи с изложенным при распределении указанных функций между федеральными органами исполнительной власти, по нашему мнению, важно учитывать следующее:
Контрольные органы не должны обладать всей полнотой полномочий по осуществлению ведомственного правового регулирования, иначе усиливаются риски трансформации задач указанного регулирования под задачи контроля, который сам по себе играет в государственном управлении второстепенную, обеспечивающую роль.
Контрольные органы должны быть независимы от влияния регуляторных органов, иначе усиливаются риски искажения результатов контроля, связанные с попытками избежать ответственности за неэффективные решения регуляторных органов Следует отметить, что число федеральных служб, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, достигало в отдельные периоды времени 10, т.е. почти треть от общей численности федеральных служб (см., например, Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636)..
Регулирование контроля целесообразно осуществлять на законодательном, а не на ведомственном уровне, это позволит обеспечить, с одной стороны, важную для управляемых объектов стабильность в требованиях и процедурах контроля, а с другой -- избежать возможных злоупотреблений регуляторной властью ведомствами. В целом анализ динамики изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти позволяет сделать вывод, что первоначальная схема распределения функций между тремя видами указанных органов со временем все больше и больше подвергалась трансформации, которая в итоге, по нашему мнению, нивелирует разницу между ними.
На сегодняшний день проблемы реализации органами исполнительной власти функции ведомственного нормативно-правового регулирования и контрольно-надзорной функции привлекают достаточно большое внимание как ученых, так и практиков. Однако, по нашему мнению, указанные функции нельзя противопоставлять друг другу или рассматривать их как конфликтующие.
На это указывают результаты современных научных исследований. В частности, И. Л. Бачило, М. А. Лапина и Д. В. Карпухин отмечают в своей статье, что предложенная Указом № 314 трактовка первой функции (как принятие нормативных актов) значительно усложняет взаимодействие органов исполнительной власти в составе их триады: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В данном случае были взяты различные основания: не только правовые формы реализации, но и отдельные управленческие и исполнительно-распорядительные функции. В результате получился некий концептуально не обоснованный перечень основных функций федеральных органов исполнительной власти, который не всегда коррелирует с законодательно установленной компетенцией других органов исполнительной власти См.: Бачило И. Л., Лапина М. А., Карпухин Д. В. Методология систематизации функций и полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2016. № 3. С. 17..
Нормотворческая функция весьма богата по своему содержанию. Она, в частности, включает в себя принятие федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов, регулирующих внешневластные отношения, связанные с государственно-управленческим воздействием ведомств на организационно неподчиненные им объекты. В указанных отношениях проявляется основное предназначение ведомств. Кроме того, к нормотворчеству необходимо относить принятие нормативных правовых актов, регулирующих внутриорганизационные и кадрово-служебные отношения, имеющие второстепенный (обеспечивающий) для функционирования ведомства характер См.: Административные регламенты в деятельности МВД России: монография / В. Г. Меркулов, С. А. Старостин, В. Ю. Ухов. СПб.: С.-Петербургский ун-т МВД России, 2016. С. 53--115..
На наш взгляд , рационально ограничить нормотворческие полномочия контрольно-надзорных органов только в части принятия ими нормативных правовых актов, регулирующих внешневластные отношения, то есть деятельность подконтрольных объектов, а также регламентирующих процедуру контроля (надзора). Принятие же нормативных правовых актов, имеющих внутриорганизационный характер или направленных на регулирование кадровых вопросов и вопросов предоставления социальных гарантий работникам ведомства, вполне рационально относить к компетенции федеральных служб.