Контрольно-надзорные и регуляторные функции федеральных органов исполнительной власти: проблемы разграничения в контексте административной реформы
С.В. Перов
Аннотация. В статье рассматриваются проблемы разграничения контрольно-надзорных и регуляторных (нормотворческих) функций между федеральными министерствами и федеральными службами. Анализируя логику разграничения указанных функций в рамках административной реформы, проведенной в России в 2004 г., автор отмечает уменьшение влияния коррупциогенных факторов на процесс ведомственного нормотворчества как положительный эффект реформы, с одной стороны, а также снижение оперативности в подготовке нормативных правовых актов, негативное влияние разногласий и противоречий между федеральными министерствами и федеральными службами на процесс и результаты нормотворчества -- с другой. В статье предлагается ограничивать нормотворческие полномочия контрольно-надзорных органов в части принятия ими нормативных правовых актов, регулирующих внешневластные отношения, то есть деятельность подконтрольных объектов, а также регламентирующих процедуру контроля (надзора). При этом, по мнению автора, нерационально ограничивать полномочия федеральных служб по принятию нормативных правовых актов, имеющих внутриорганизационный характер или направленных на регулирование кадровых вопросов и вопросов предоставления социальных гарантий работникам ведомств. Автором формулируется вывод о том, что совершенствование структуры федеральных органов исполнительной власти и разграничения функций между ними должно осуществляться на основе функциональных и процедурных реформ, предусматривающих принятие федеральных законов о нормативных правовых актах и о государственном контроле (надзоре). Целесообразно исключить нормотворчество из функций, являющихся основой для выделения типов федеральных органов исполнительной власти согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Ключевые слова: государственное управление, федеральные органы исполнительной власти, функции федеральных органов исполнительной власти, контрольно-надзорные функции, регуляторные функции, нормотворчество, нормотворческая деятельность, ведомственное нормотворчество.
SUPERVISORY AND REGULATORY FUNCTIONS OF THE FEDERAL BODIES OF EXECUTIVE POWER: PROBLEMS OF DIFFERENTIATION IN THE CONTEXT OF ADMINISTRATIVE REFORM. PEROV Sergey Vladimirovich, PhD in Law, Deputy Director of the Institute of Prosecutor's Office of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9
Abstract. The article deals with the problems of differentiation between control and regulatory (rule-making) functions of federal ministries and federal services. Analyzing the logic of differentiating the functions in question within the framework of the administrative reform carried out in Russia in 2004, the author highlights, on the one hand, the reduction of the influence of corruption factors on the process of departmental rule-making as a positive effect of the reform, and reduction of efficiency in the preparation of normative legal acts, the negative impact of disagreements and contradictions between federal ministries and Federal services on the process and the results of rule-making. The author proposes to limit regulatory powers of regulatory authorities in terms of their adoption of normative legal acts regulating foreign relations, i.e. the activities of controlled entities, as well as regulating the procedure of control (supervision). At the same time, in the author's opinion, it is irrational to limit the powers of federal services concerning adoption of normative legal acts of intra-organizational nature or aimed at regulating human resources issues and issues of providing social guarantees to officers of governmental agencies. The author concludes that improvement of the structure of federal executive agencies and the differentiation of functions between them should be carried out on the basis of functional and procedural reforms providing for the adoption of federal laws on normative legal acts and on state control (supervision). It is expedient to exclude from the rule-making from functions forming the basis for determining the types of federal agencies of executive power in accordance with the Decree of the President of the Russian Federation of March 09, 2004 No. 314 “On the System and Structure of Federal Executive Bodies."
Keywords: state administration, federal executive bodies, functions of federal executive bodies, control and supervisory functions, regulatory functions, rule-making, rule-making activities, departmental rule-making.
К одному из существенных достижений административной реформы, проведенной в России в 2004 г., относят закрепление новой системы федеральных органов исполнительной власти на основе дифференциации их функций на регуляторные (нормотворческие), контрольные, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг См.: Старостин С. А. Административная реформа в Российской Федерации: предварительные итоги, проблемы и перспективы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной Всерос. науч.-практ. конференции, посвящ. памяти д. ю. н., проф., заслуж. деятеля науки РФ В. Д. Сорокина (15 марта 2013 г.): в 2 ч. СПб.: Изд-во СПб. ун-та МВД России, 2013. Ч. 1. С. 20--29..
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945. (далее -- Указ № 314), для каждой сферы государственного управления были созданы органы, осуществляющие три различные по характеру функции, тем самым создавалась триада, включающая орган, выполняющий правоприменительные функции, контрольно-надзорный орган и орган, осуществляющий нормативноправовое регулирование и выработку государственной политики в соответствующей сфере.
В соответствии с новой системой разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти нормотворческая компетенция федеральных служб и федеральных агентств оказалась существенно ограничена. Указанные органы наделялись функциями по принятию нормативных правовых актов только в случаях, прямо установленных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Кроме того, принятие указанными органами ведомственных нормативных правовых актов, согласно Типовому регламенту внутренней организации федеральных органов исполнительной власти Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 10.07.2017) // СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233., должно осуществляться по согласованию с федеральными министерствами, в ведении которых они находятся. В соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти правом вносить в Министерство юстиции РФ предложения о включении проектов федеральных законов в планы законопроектной деятельности Правительства наделены только федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативное регулирование в установленной сфере деятельности.
Среди ученых указанная модель разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти получила неоднозначную оценку.
С одной стороны, уменьшилось влияние коррупциогенных факторов на процесс ведомственного нормотворчества. На проблему коррупциогенности при концентрации нормотворческих и правоприменительных функций в компетенции одного государственного органа обращают внимание в своих исследованиях различные ученые. Так, по мнению Б. В. Россинского, совмещение в одном органе, по сути, конфликтующих функций (контрольно-надзорных и регуляторных) давало бы возможность данным органам принимать нормативные правовые акты, устанавливающие условия их взаимоотношений с гражданами и организациями исходя из собственных узковедомственных интересов См.: Россинский Б. В. К вопросу о реформировании системы федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2004. № 1. С. 21; Ткач А. Н. Административная реформа и бизнес: итоги, проблемы, перспективы // Право и экономика. 2005. № 4. С. 3--17.. М. А. Малышева отмечает, что сосредоточение функций по определению политики, ее реализации и контролю исполнения в одних и тех же органах власти порождало конфликт интересов, который затруднял управление и контроль См.: Малышева М. А. Теория и методы современного государственного управления: учеб.-метод. пособие. СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ -- Санкт-Петербург, 2011. С. 78..
С другой стороны, отраженный в Указе № 314 подход к разграничению функций между федеральными органами исполнительной власти вызывает среди ученых критические замечания в связи с неясностью выделения критериев дифференциации указанных функций См.: Бачило И. Л., Лапина М. А., Карпухин Д. В. Методология систематизации функций и полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2016. № 3. С. 12--22;.
Между тем с момента принятия Указа № 314 прошло уже более 14 лет, что дает нам возможность провести анализ практики реализации закрепленной в нем модели разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти. Результаты данного анализа показывают, что эта модель подверглась существенной трансформации.
В первый год реализации административной реформы первоначально закрепленная в Указе № 314 правоприменительная функция, под которой понималось издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров, была исключена из данного УказаКирин А. В., Побежимова Н. И. Актуальные проблемы административной реформы // Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 67--71; Старилов Ю. Н. Административная реформа: способствует ли она совершенствованию административно-правового регулирования? // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы науч.-практ. конференции. М., 2004. Указ Президента РФ от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.. Тем самым разграничение правотворческих и правоприменительных функций между федеральными органами исполнительной власти оказалось изменено. Федеральные министерства, наряду с нормотворческими функциями, получили возможность осуществлять правоприменительные функции. Эта мера, по нашему мнению, существенно скорректировала подход к разграничению компетенции между федеральными министерствами и федеральными агентствами и разделению функций федеральных органов исполнительной власти на правотворческие и правоприменительные.
Произошедшие в дальнейшем реорганизации в структуре федеральных органов исполнительной власти подтверждают указанный вывод.
В частности, неоднократно функции упраздняемых федеральных агентств передавались в федеральные министерства. Буквально через год после утверждения новой структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 13.10.2005 № 1158 упраздняется Федеральное агентство по сельскому хозяйству, его функции передаются в Министерство сельского хозяйства РФ. В 2008 г. аналогичным образом были упразднены еще 6 федеральных агентств: Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, Федеральное агентство по высокотехнологичной медицинской помощи, Федеральное агентство по промышленности, Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, Федеральное агентство по энергетике с передачей их функций соответствующим федеральным министерствам, в ведении которых находились указанные агентства. В 2010 г. упразднены Федеральное агентство по науке и инновациям и Федеральное агентство по образованию, их функции переданы регулятору -- Минобрнауки России.
Таким образом, указанные преобразования, по нашему мнению, свидетельствуют о том, что изначально заложенная в Указе № 314 логика распределения государственно-властных функций между федеральными министерствами, федеральными агентствами и федеральными службами со временем существенно изменилась, особенно в части, касающейся федеральных агентств. Статус федерального агентства теперь вовсе не означает отсутствие у органа нормотворческих и контрольных полномочий Так, Указом Президента РФ от 27.08.2010 № 1074 Федеральное агентство лесного хозяйства передано из ведения Минсельхоза в подчинение Правительству РФ и наделено функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также по контролю и надзору в области лесных отношений. Согласно Указу Президента РФ от 21.05.2012 № 636 указанное агентство вновь передано в ведение Минприроды России и осуществляет функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений..
Наряду с этим, в последние годы все отчетливее проявляется тенденция к наделению федеральных служб и федеральных агентств функциями по принятию нормативных правовых актов.
Следует отметить, что закрепленный в Указе № 314 запрет осуществления федеральными службами и федеральными агентствами указанной функции подвергался учеными критике с самого начала реализации административной реформы.
Так, в научно-практическом пособии «Административная реформа в России», опубликованном под редакцией С. Е. Нарышкина и Т. Я. Хабриевой в 2006 г., отмечается, что в соответствии с Указом № 314 в основу формирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти положен принцип специализации этих органов и распределения функций между ними по характеру их компетенции, сформулированный в теории американского ученого Л. Уайта. Формирование по такому принципу, с одной стороны, привело к существенному сокращению количества органов исполнительной власти, имеющих право заниматься нормотворчеством, а с другой -- снизило роль исполнительной власти в правотворческом процессе, а соответственно и в регулировании целого круга общественных отношений См.: Административная реформа в России: науч.-практ. пособие / Е. К. Волчинская, Н. А. Игнатюк, Н. М. Казанцев [и др.]; под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М.: Контракт, Инфра-М, 2006. 352 с.. Авторы указанного пособия ставят в своей работе вопрос о том, насколько целесообразно ограничение нормотворческой компетенции федеральных служб и федеральных агентств и соответствует ли оно тем задачам, которые должны быть решены в ходе административной реформы, и в целом -- способствует ли такое решение оптимизации деятельности исполнительной власти. При этом указанные авторы считают, что за федеральными органами исполнительной власти (включая федеральные службы и агентства) необходимо закреплять право нормативной регламентации различного рода вопросов в пределах сфер их деятельности (прежде всего в форме дополнения, детализации и конкретизации установленных законом норм).
Отмеченная нецелесообразность ограничения компетенции федеральных служб и федеральных агентств подтверждается практикой наделения их нормотворческими функциями. Как отмечает в своей докторской диссертации В. П. Уманская, около трети федеральных служб и федеральных агентств изначально на основании своих положений наделены нормотворческими функциями, которые в соответствии с Указом № 314 для них не предназначались Уманская В. П. Система правовых актов органов исполнительной власти: теоретические и прикладные аспекты: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 246--248.. А. Ф. Ноздрачев также отмечает, что «фактически большая часть федеральных служб и федеральных агентств указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ непосредственно наделены полномочиями по изданию нормативных правовых актов» Ноздрачев А. Ф. Современная правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти: анализ практики, оценка правовых форм, предложения и рекомендации // Законодательство и экономика. 2014. № 10. С. 7--47; № 11. С. 7--36..