Материал: Колесниченко Т.В

арбитражных судов при создании судебных коллегий (ст. 40 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации") и судебных составов (ст. 41 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации", ст. 18 АПК РФ).

Кроме того, необходимо подчеркнуть, что арбитражные суды активно реализуют указанную правовую норму, что находит свое отражение в формировании структуры суда. Например, в Арбитражном суде города Москвы в рамках коллегии арбитражного суда по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений, формируются судебные составы, которые специализируются на рассмотрении споров с применением налогового законодательства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Официальный сайт Арбитражного суда города Москвы: http://www.msk.arbitr.ru/about/struct/sudii/admin_colleg/ (дата последнего обращения - 22 октября 2010 г.).

На наш взгляд, рассмотрение налоговых споров должно происходить лицом, которое имеет особую подготовку, соответствующую квалификацию в указанной сфере права. Сложность изучаемой категории дел приводит к затруднениям в принятии законных и обоснованных решений по делу. Одной из причин этого является несовершенство, а порой даже запутанность налогового законодательства. В связи с этим автор настоящего исследования настаивает на обязательности формирования в рамках структуры арбитражных судов, специализирующихся на рассмотрении налоговых споров, судебных составов, входящих в коллегии по рассмотрению споров, возникающих из публичных правоотношений. При этом особенно необходимо обеспечить судей возможностью повышения квалификации в данном направлении.

Подводя итог упомянутым основным концепциям рассмотрения налоговых споров, а также принимая во внимание современную российскую судебно-арбитражную практику и иностранный опыт, автор настоящего исследования видит возможным усовершенствование процедур рассмотрения налоговых споров, возникающих в связи с проведением налоговых проверок, по следующим направлениям:

1.Усовершенствование досудебного порядка урегулирования налоговых споров путем четкой регламентации производства по жалобе налогоплательщика в вышестоящем налоговом органе. При этом в структуре Управления ФНС России, которое рассматривает жалобы на решения Инспекций ФНС России, необходимо создать соответствующий отдел по рассмотрению споров такой категории. Кроме того, следует прямо закрепить правовой (процессуальный) статус налогоплательщика и гарантировать право участвовать в процессе рассмотрения спора (в том числе при производстве по апелляционной жалобе). На досудебной стадии развития конфликта необходимо создать стимулы, направленные на взаимодействие налогового органа и налогоплательщика, предоставить возможность достичь соглашения, в том числе при рассмотрении материалов налоговой проверки, а также обеспечить гарантиями право налогоплательщика на компенсацию расходов на оплату услуг представителя при производстве по его жалобе.

2.Усовершенствование судебного порядка рассмотрения налоговых споров путем создания в обязательном порядке в системе арбитражных судов в структуре коллегий по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений, судебных составов, специализирующихся на налоговых спорах. Кроме того, следует обеспечить регулярное повышение квалификации судей таких составов.

3.Усовершенствование налогового законодательства в целях его ясности, простоты, устранения коллизий и противоречий. Огромное количество налоговых споров связано с неоднозначностью и запутанностью самого налогового законодательства, наличием по одному и тому же вопросу нескольких правовых позиций (обоснованных, например, Конституционным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службой Российской Федерации). Другими словами, внесение ясности, а также упрощение налогового законодательства Российской Федерации повлечет уменьшение количества споров данной категории, а также не потребует получения дополнительной квалификации от лиц, их рассматривающих и участвующих в рассмотрении.

Принимая во внимание реалии современной действительности, а также трудность и трудоемкость совершенствования налогового законодательства, необходимо отметить, что реализация четвертого направления займет значительное время. Не исключено, что в процессе реализации последнего направления возможны неудачные попытки реформирования, поэтому наличие эффективных процедур рассмотрения споров особенно необходимо современному обществу.

Заключение

Налоговый спор является составляющей налогового процесса, обладает своей спецификой и

служит объективным показателем эффективности процедур налогового контроля.

Под спором, связанным с проведением налоговой проверки и оформлением ее результатов, следует понимать налоговое правоотношение, представляющее собой конфликтное взаимодействие (разногласие) налогового органа и налогоплательщика, возникающее при проведении налоговым органом мероприятий налогового контроля в рамках налоговой проверки, вынесении налоговым органом решения по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки, складывающееся в связи с наличием противоречий между сторонами по вопросу правильности исчисления и полноты уплаты налога, разрешаемое в установленном действующим законодательством (административном и (или) судебном) порядке.

Налоговому спору указанной категории присущи отличительные признаки: особые субъектный состав и предмет спора, наличие обязательного досудебного порядка урегулирования спора. Спецификой спора является его возникновение в связи с несогласием налогоплательщика с результатами мероприятий налогового контроля. При рассмотрении спора в судебном порядке бремя доказывания лежит на налоговом органе.

Отмечая наличие различных точек зрения по вопросу трансформации юридического конфликта в правовой спор, моментом возникновения спора по результатам налоговой проверки следует считать получение налогоплательщиком акта налоговой проверки, последующую подготовку и представление в налоговый орган возражений по акту.

Досудебный порядок урегулирования споров по результатам налоговых проверок - это урегулированная нормами налогового права последовательность действий налогоплательщика (налогового агента) и налогового органа, направленных на разрешение налогового спора до обращения в суд.

Выделены следующие стадии досудебного порядка урегулирования налогового спора: рассмотрение материалов налоговой проверки, а также возражений налогоплательщика по акту

налоговой проверки и вынесение налоговым органом решения по результатам такого рассмотрения; производство по жалобе налогоплательщика в вышестоящем налоговом органе.

Судебный порядок рассмотрения споров по результатам налоговых проверок представляет собой производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, обладающее спецификой, проявляющейся в обязательном досудебном порядке урегулирования спора, активном применении правовых позиций высших судебных инстанций (в том числе устанавливающих отдельные правовые презумпции и процессуальные особенности рассмотрения таких споров, отсутствующие в законодательстве), особом предмете спора. При рассмотрении дела суд разрешает не только вопрос о законности привлечения налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения, но и устанавливает обоснованность суммы доначисленных (неуплаченных, по мнению налогового органа) налогов.

Досудебный порядок урегулирования споров по результатам налоговых проверок обладает особенностями, позволяющими утверждать о наличии налогового процесса как самостоятельного вида юридического процесса. Нормы, содержащиеся в ст. 87 - 89, 100, 101, 101.2, 139, 140 НК РФ, касающиеся проведения мероприятий налогового контроля, порядка принятия решения налоговым органом по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки, а также жалобы налогоплательщика, отличаются от общего порядка и процедур, имеющих место в административном процессе.

В результате произведенного анализа различных точек зрения относительно определения таких правовых категорий, как претензионный, досудебный, внесудебный порядок урегулирования спора, произведено разграничение указанных понятий. Вместе с тем сформулирован вывод о том, что в настоящее время урегулирования налоговых споров не происходит: после подачи жалобы в вышестоящий налоговый орган налогоплательщик фактически отстранен от какого-либо последующего участия в данном процессе. В связи с чем необходимо предоставить сторонам конфликта возможность достигать соглашения по спору, что требует закрепления в законодательстве соответствующих процедур, способствующих именно урегулированию спора в досудебном порядке.

Обращение к истории Российского государства позволяет прийти к выводу о фактическом отсутствии до принятия НК РФ консолидированных правовых норм, регулирующих процедуру проведения налогового контроля. До распада СССР налоговый спор не расценивался как правовой спор, обладающий своей спецификой, вызывающей необходимость его рассмотрения лицами и органами, имеющими специальные познания в данной сфере.

Выявлены возможные типы организации рассмотрения налоговых споров: функционирование в структуре налогового органа подразделения, которое занимается рассмотрением налоговых споров в досудебном порядке; наличие независимого органа вне структуры налогового органа, рассматривающего споры в административном порядке; формирование квазисудебных органов; наличие в судебной системе специализированного суда, в компетенцию которого входит рассмотрение исключительно налоговых споров; рассмотрение споров общими судами, входящими в судебную систему.

На эффективность функционирования порядка рассмотрения налоговых споров влияют следующие факторы: наличие возможностей примирительных процедур между сторонами; обязательность досудебного порядка урегулирования спора; участие при рассмотрении дела квалифицированного специалиста со стороны как налогового органа, так и налогоплательщика; рассмотрение спора лицом, имеющим соответствующие познания и опыт в сфере налогообложения; наличие и применение норм законодательства, касающихся оснований для отмены решения налогового органа.

По результатам анализа судебно-арбитражной практики выделены следующие группы проблем, требующих разрешения:

связанные с несоблюдением и (или) неверным толкованием норм о рассмотрении материалов налоговой проверки и вынесении решения по ней, в том числе: неизвещение налогоплательщика о рассмотрении материалов налоговой проверки (п. 2 ст. 101 НК РФ); воспрепятствование в предоставлении возможности ознакомиться с материалами налоговой проверки (п. 3.1 ст. 100 НК РФ); отсутствие полного и всестороннего исследования документов, представленных налогоплательщиком, и изложения в решении всех обстоятельств совершенного правонарушения со ссылкой на действующее законодательство и материалы проверки (п. 8 ст. 101 НК РФ); составление акта налоговой проверки после проведения дополнительных мероприятий налогового контроля (ст. 100 НК РФ); вынесение решения должностным лицом, не принимавшим участия в рассмотрении материалов налоговой проверки (п. 1, 3, 5, 7 ст. 101 НК РФ); самостоятельное внесение налоговым органом изменений в оглашенное и (или) переданное налогоплательщику решение (п. 7 ст. 101 НК РФ); нарушение последовательности и процедуры принятия обеспечительных мер (п. 10 - 13 ст. 101 НК РФ); неприменение п. 14 ст. 101 НК РФ, устанавливающего в качестве основания для отмены решения налогового органа несоблюдение должностными лицами налоговых органов предусмотренных НК РФ требований. Представляется, что разрешение этой группы проблем должно происходить путем предоставления соответствующих разъяснений относительно порядка применения указанных норм и строгого следования предписаниям действующего законодательства;

связанные с наличием пробелов в правовом регулировании порядка рассмотрения жалобы налогоплательщика, в частности с отсутствием положений, устанавливающих: регламентацию производства по жалобе, процессуальные права и обязанности налогоплательщика и налогового органа на данной стадии развития спора, требования, предъявляемые к жалобе, порядок оформления полномочий представителя налогоплательщика, итоговый процессуальный документ, выносимый по результатам рассмотрения жалобы налогоплательщика, и др. Сформулирован вывод о том, что попытки налоговых органов устранить пробелы в данной сфере с помощью принятия инструкций по рассмотрению жалоб налогоплательщиков, носящих характер "для служебного пользования", нарушают права налогоплательщика, а также прямо противоречат нормам Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, утв. Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. N 1233.

Выявлены пробелы в правовом регулировании досудебного порядка рассмотрения споров, возникающих по результатам налоговой проверки, и обоснована необходимость дополнения НК РФ правовым нормами, определяющими производство по жалобе налогоплательщика.

Аргументирована необходимость внесения изменений в НК РФ в части закрепления процессуальных прав и обязанностей налогоплательщика, включая право на непосредственное участие лица в процедуре рассмотрения его жалобы.

Обосновано положение о необходимости вынесения по результатам рассмотрения жалобы налогоплательщика решения и оформления его надлежащим образом с присвоением соответствующего номера и даты.

Оставление жалобы налогоплательщика без рассмотрения является незаконным. Ввиду отсутствия в НК РФ прямых требований относительно содержания жалобы, а также перечня обязательных приложений к ней является необходимым рассматривать такую жалобу по существу и дополнительно запросить у налогоплательщика документы, подтверждающие полномочия на подписание апелляционной жалобы. В целях устранения такого пробела рекомендовано дополнить НК РФ нормами об оставлении жалобы без движения с предоставлением налогоплательщику разумного срока для устранения обстоятельств, препятствующих рассмотрению жалобы по существу.

Для обеспечения принципа системности при рассмотрении судом заявления о признании недействительным ненормативного правового акта налогового органа, принятого по результатам налоговой проверки, целесообразно одновременно принимать решение относительно юридической судьбы акта, вынесенного вышестоящим налоговым органом по результатам рассмотрения жалобы налогоплательщика.

На основании результатов проведенного исследования судебной практики сформулирован вывод о том, что удовлетворение заявленных требований налогоплательщика возможно лишь при активной его позиции, что порой входит в противоречие с нормой ч. 5 ст. 200 АПК РФ, возлагающей бремя

доказывания на налоговый орган.

Исчисление срока на обращение в суд с заявлением об оспаривании решения, вынесенного по результатам налоговой проверки, целесообразно связывать с моментом получения налогоплательщиком решения вышестоящего налогового органа по результатам рассмотрения его жалобы, чтобы гарантировать налогоплательщику реализацию прав как на досудебное урегулирование спора, так и на судебную защиту.

Толкование нормы ч. 1 ст. 198 АПК РФ как необходимость представления налогоплательщиком доказательств нарушения его прав принятым решением или действиями (бездействием) препятствует признанию факта незаконности решения и действий (бездействия) налоговых органов, поэтому установление арбитражным судом факта нарушения налоговым органом действующего законодательства о налогах и сборах должно повлечь признание решения или действий (бездействия) налогового органа незаконными вне зависимости от каких-либо дополнительных условий.

Выделены критерии относимости и допустимости доказательств, представляемых по делам о признании недействительным решения налогового органа, вынесенного по результатам налоговой проверки. Отмечены общие тенденции развития судебной практики по данным вопросам, выявлены типичные судебные ошибки, а также аргументирован вывод о том, что надлежащим доказательством является то, которое получено лицами, входящими в состав проверяющей группы, в период налоговой проверки и в связи с ее проведением.

С учетом публичного характера налоговых правоотношений, а также исходя из принципов экономичности и эффективности налогового процесса, обоснованы возможность и необходимость использования примирительных процедур (в том числе путем заключения между налоговым органом и налогоплательщиком соглашения) на более ранних стадиях налогового спора - еще до вынесения решения налоговым органом по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки и вступления его в силу.

Активному применению института соглашений по налоговому спору в рамках судебного процесса будет способствовать предоставление сторонам возможности договариваться об отсрочке (рассрочке) уплаты сумм налогов (пеней, штрафов).

Вцелях реализации принципа соразмерности, разумности и обоснованности судебных издержек целесообразно предоставить налогоплательщику право требовать возмещения расходов на оплату услуг представителей налогоплательщика в налоговом процессе в составе судебных издержек. Возмещение таких расходов путем подачи самостоятельного иска о взыскании убытков с налогового органа приводит к увеличению количества судебных дел, а также затягивает процесс взыскания.

Врамках досудебного порядка урегулирования спора выделяются следующие модели его усовершенствования:

создание государственного органа вне структуры Федеральной налоговой службы России, который будет рассматривать жалобы на правовые акты, выносимые налоговым органом, и на действия должностных лиц налогового органа;

образование квазисудебного института, занимающегося рассмотрением налоговых споров (как альтернатива идее учреждения специализированных (налоговых) судов);

совершенствование правовых норм, регулирующих административный порядок урегулирования налоговых споров.

По результатам изучения идей различных исследователей приводятся следующие предложения по повышению эффективности рассмотрения налоговых споров в судебном порядке. Ряд авторов настаивают на необходимости создания системы административных судов, в компетенцию которых входило бы разрешение и налоговых споров, поскольку именно они составляют большую часть объема работы системы арбитражных судов. Другие специалисты предлагают создание Налогового суда Российской Федерации, в компетенцию которого входило бы рассмотрение налоговых споров. Третья группа ученых разделяет идею создания в обязательном порядке судебной коллегии (состава) по рассмотрению налоговых споров.

Вцелом исследование досудебного и судебного порядка урегулирования налоговых споров позволяет прийти к выводу о необходимости закрепления в Налоговом кодексе РФ правовых норм, последовательно определяющих производство по жалобе налогоплательщика, а также четко закрепляющих правовой статус налогового органа и налогоплательщика с предоставлением последнему гарантий участвовать в досудебном порядке рассмотрения споров.

Список использованной литературы

Нормативные акты

1.Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.

2.Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ // СЗ

РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.

3.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

4.Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 32. Ст. 3824.

5.Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.

6.Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921.

7.Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст.

2954.

8.Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.

9.Закон РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 15. Ст. 492.

10.Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.

11.Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" // СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.

12.Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2293.

13.Приказ ФНС России от 15 февраля 2007 г. N САЭ-3-18/62@ "Об утверждении Регламента Федеральной налоговой службы" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 22.

14.Приказ Генерального прокурора РФ от 31 марта 2008 г. N 53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности" // Документ опубликован не был. См. СПС.

15.Приказ МВД России от 5 декабря 2008 г. N 1065 "О мерах по совершенствованию деятельности милиции общественной безопасности по защите прав граждан в сфере экономики" // Документ опубликован не был. См. СПС.

16.Приказ МВД России N 495, ФНС России N ММ-7-2-347 от 30 июня 2009 г. "Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений" // Российская газета. 2009. 16 сентября.

Акты высших судебных инстанций

17.Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 18 ноября 2004 г. N 367-О // Документ опубликован не был. См. СПС.

18.Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2004 г. N 454-О // Документ опубликован не был. См. СПС.

19.Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 июля 2006 г. N 267-О // Документ опубликован не был. См. СПС.

20.Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июня 2007 г. N 320-О-П // Документ опубликован не был. См. СПС.

21.Постановление Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2001. N 7.

22.Постановление Пленума ВС РФ от 12 ноября 2001 г. N 15, Пленума ВАС РФ от 15 ноября 2001

г.N 18 // Российская газета. 2001. 8 дек.

23.Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 82 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // Документ опубликован не был. См. СПС.

24.Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 5 декабря 2007 г. N 121 "Обзор судебной практики по вопросам, связанным с распределением между сторонами судебных расходов на оплату услуг адвокатов и иных лиц, выступающих в качестве представителей в арбитражных судах" // Документ опубликован не был. См. СПС.

25.Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 22 декабря 2005 г. N 99 "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // Документ опубликован не был. См. СПС.

26.Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 11 мая 2010 г. N 139 "О внесении изменений в Информационные письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 мая 2005 г. N 91 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами главы 25.3 Налогового кодекса