Ведомственный нормотворческий процесс в первую очередь начинается с принятия решения о необходимости разработки и создания ведомственного нормативного акта [9, 10]. Данное решение могут принимать федеральные министры, руководители различных ведомств, высшие органы государственной власти, руководители федеральных органов исполнительной власти, или лица, которые исполняют его обязанности.
В соответствии с п.9 основного документа, регламентирующего ведомственный нормотворческий процесс в Российской федерации
Ведомственный нормотворческий проект начинается на этапе нормотворческой инициативы. Необходимо отметить, что подобная инициатива в ведомствах и министерствах имеет свои особенности.
Опираясь на вышеприведенные три точки зрения, можно сделать следующий вывод: наиболее оптимизированной и юридически-обоснованной является статья три. Первая точка зрения содержит информацию относительно определенного этапа обсуждения плюс отсутствие деятельности. Вторая точка зрения содержит информацию об определенных решениях, но также конкретная деятельность отсутствует.
В федеральном законодательстве отсутствует дефиниция, определяющая понятие нормотворческой инициативы федеральных органов исполнительной власти, как и дефиниция, раскрывающая значение нормотворческой инициативы федерального министерства [10].
Существуют ведомственные нормативные акты внутреннего и внешнего действия, распространяющие свои веления на граждан. Существует несколько форм нормотворческой инициативы: инициативные проекты нормативных актов, различные концепции нормативных актов, предложения о разработке и принятии какого-либо нормативного документа, предложения об изменениях и дополнениях в ведомственные нормативные акты.
При этом важно различать инициативы по воссозданию нормативных актов, которые исходят от государственных органов, а также отдельных лиц, которые наделены правом законодательной инициативы, а так же правовой инициативы, которая исходит непосредственно от граждан и организаций, не наделенных указанным правом.
На сегодняшний день субъектами нормотворческой инициативы могут являться не только юридические и физические лица, а также их структурные подразделения и ведомственные объединения.
Необходимо помнить, что решение, относительно издания нормативного акта приводит в исполнение одно из должностных лиц, несмотря на то, что ведомственная нормотворческая инициатива в априори может быть от разных субъектов правовых отношений. Далее начинается один из самых сложных процессов в ведомственном нормотворчестве - подготовка проекта нормативного акта. Перед этим органы государственной власти, опираясь на нормативный акт органа высшей государственной власти или собственной волей принимают решения о разработке и непосредственном принятии нормативного акта. Оно направлено на регулирование общественных отношений.
Обычно создаваемые в ведомствах юридические службы выполняют роль как субъектов обеспечителей внутриведомственного поднормотворчества, так и субъектов выдвижения инициативных проектов, а в целом осуществляют меры по поддержанию нормального функционирования субъектов внутриведомственного поднормотворчества. Сегодня субъектом выступают вышеупомянутые подразделения.
Отметим, что в самой системе правового регулирования существует та необходимость принятия ведомственных нормативно правовых актов, о которой идет речь.
Важно отметить, что работа федеральных органов исполнительной власти ориентируется на закон, который не способен регулировать каждую ситуацию, а также не способен устанавливать прочие процедуры для всех государственных служащих, организаций и граждан РФ.
Особенности разработки и принятия ведомственных правовых актов
Подготовка и принятие ведомственных нормативных актов - дело творческое. Несмотря на это, необходимо соблюдать определенную процедуру, состоящую из последовательных стадий. В результате их прохождения ведомственный акт начинает официально действовать.
В рамках процедуры ведомственного правотворчества действуют требования, выполнение которых является обязательным [11]:
Определение оснований издания ведомственного акта
Речь идет о правотворческой инициативе и принятии решения о подготовке ведомственного акта. При этом она может исходить как от подразделения и служащих министерства, службы, так и от граждан. Однако решение об издании ведомственного акта принимает руководитель ведомства или его заместитель.
Здесь следует указать на следующее правило: прежде чем принять такое решение, необходимо изучить вопрос о необходимости издания ведомственного акта (правовая неурегулированность вопроса, появление потребности в изменении правового регулирования, множественность ведомственных актов, делающая необходимым их систематизацию или консолидацию, несоответствие действующих нормативных актов требованиям дня и др.) и определить основания его издания (поручения вышестоящих органов, планы правотворческой работы ведомства, инициатива других органов).
Разработка концепции ведомственного акта
Концептуальные начала акта могут содержаться в законах, указах и распоряжениях Президента РФ, постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, поручениях руководства ведомства. К составлению концепции может приступить и сама группа разработчиков проекта. После уяснения невозможности разрешения вопроса путем действующих правовых норм и наличия у ведомства полномочий по изданию акта по данному вопросу осуществляется разработка проекта акта.
Составление плана-проспекта и плана-графика подготовки ведомственного акта
В плане-проспекте определяется предполагаемая структура нормативного акта, раскрывается краткое содержание соответствующих разделов и подразделов. В календарном плане-графике обозначаются основные этапы работы, определяются сроки их завершения, указываются конкретные исполнители, ответственные за результаты работы.
Определение срока подготовки ведомственного акта
Срок подготовки ведомственного акта, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлено иное.
Определение разработчиков ведомственного акта
Субъектами разработки нормативных актов чаще всего выступают заинтересованные подразделения министерств, в компетенции которых находится рассматриваемый вопрос. Из их состава выделяются должностные лица, ответственные за подготовительные работы. При необходимости привлекаются сторонние организации. Активное участие в этом принимают правовые подразделения ведомств.
Если акт затрагивает интересы нескольких подразделений, они берут его разработку на себя. Сложные нормативные акты, а тем более издаваемые совместно несколькими министерствами, могут готовиться рабочими комиссиями из числа наиболее опытных сотрудников. Крупные ведомственные акты выносятся на рассмотрение коллегий, совещаний либо экспертных советов министерств.
Сбор необходимой информации
Такая информация может содержаться в законах, указах, актах Правительства РФ, ведомственных актах. Изучается научная литература, периодическая печать, обобщается практика применения нормативных актов, данные социологических, статистических исследований, материалы заседаний коллегий, инспекторских проверок. Исследуются различные справочноинформационные документы: отчеты, справки, служебная переписка, письма граждан, зарубежный опыт.
Написание текста проекта нормативного акта
Прежде всего надо неукоснительно соблюдать правило законности и конституционности ведомственного акта, что означает соответствие проекта действующему законодательству. Проект должен также отвечать современным требованиям развития экономики и, конечно, правилам юридической техники. Определяющим моментом при разработке проекта должна быть ориентация на социальную справедливость, приоритет принципов и норм международного права, обеспечения прав и свобод граждан.
Проведение правовой экспертизы
Правовая экспертиза проводится юридической службой ведомства. Экспертиза предполагает исследование проекта по всем вопросам (компетенция ведомства, необходимость издания акта, его содержание и структура, правильность ссылок и т.д.).
Согласование проекта
Согласование проекта проводит заинтересованное структурное подразделение. Проект согласуется как внутри ведомства (с другими подразделениями), так и при необходимости с другими государственными органами и органами местного самоуправления. Обязательным во всех случаях является его визирование в юридическом отделе ведомства. При наличии замечаний к проекту после их устранения производится перевизирование.
Подписание ведомственного акта
Подписание осуществляет уполномоченное должностное лицо. Им является первое лицо (руководитель) ведомства.
К проекту прилагается пояснительная записка и расчеты, где раскрывается замысел проекта, разъясняются возможные источники финансирования.
Далее нормативный акт регистрируется в общем отделе ведомства, размножается и рассылается по списку.
Государственная регистрация ведомственного акта
Государственная регистрация касается только тех из них, которые затрагивают права, свободы и обязанности граждан, правовой статус организаций или имеют межведомственный характер.
Рассмотренные основные этапы разработки и принятия ведомственных правовых актов определяют общую канву внутриведомственного правотворчества. При этом важно понимать, что в механизмах такого процесса существует целый ряд особенностей и проблем. Рассмотреть их подробнее возможно на примере Министерства науки и высшего образования РФ.
Правотворчество Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, особенности и проблемы
Министерство науки и высшего образования Российской Федерации осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере высшего образования, а также функции по нормативно-правовому регулированию и оказанию государственных услуг в сфере организации деятельности, осуществляемой подведомственными организациями, в том числе в области науки, образования, здравоохранения и агропромышленного комплекса.
В рамках этого этапа исследования внимательному растворению подвергнется вопрос связи подзаконных правовых актов (правовых актов органов исполнительной власти) с актами высшей юридической силы, изданные высшим органом власти в установленном порядке, а также имеющему место взаимному пересечению формируемых НПА, приводящему к юридической коллизии. При этом не редко возникают факты правовой безграмотности.
Справочно:
Юридическая коллизия (лат. collisio -- «столкновение») -- разногласия или противоречие между нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же или смежные правоотношения, а также между компетенцией органов власти. В международном частном праве рассматриваются как противоречие между гражданскими нормами различных государств. В теории государства и права рассматривается гораздо шире.
Юридические коллизии не только многочисленны, но и крайне разнообразны по своему содержанию, характеру, остроте, иерархии, социальной направленности, отраслевой принадлежности,
политизированности, формам выражения и способам разрешения.
Прежде всего, юридические коллизии можно подразделить на шесть родовых групп: 1) коллизии между нормативными актами или отдельными правовыми нормами; 2) коллизии в правотворчестве (бессистемность, дублирование, издание взаимоисключающих актов); 3) коллизии в правоприменении (разнобой в практике реализации одних и тех же предписаний, несогласованность управленческих действий); 4) коллизии полномочий и статусов государственных органов, должностных лиц, других властных структур и образований; 5) коллизии целей (когда в нормативных актах разных уровней или разных органов закладываются противоречащие друг другу, а иногда и взаимоисключающие целевые установки); 6) коллизии между национальным и международным правом.
Коллизии между законами и подзаконными актами. Разрешаются в пользу законов, поскольку они обладают верховенством и высшей юридической силой Особенность данных противоречий в том, что они носят наиболее распространенный, массовый характер и причиняют интересам государства и граждан наибольший вред. Причем общий объем подзаконных актов продолжает расти.
Коллизии между Конституцией и всеми иными актами, в том числе законами. Разрешаются в пользу Конституции. В ст. 15 говорится, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Конституция - основной закон любого государства, поэтому обладает бесспорным и абсолютным приоритетом. Это - закон законов.
Коллизии между общефедеральными актами и актами субъектов Федерации, в том числе между конституциями и уставами. Приоритет имеют общефедеральные. В ст. 76 Конституции РФ говорится, что федеральные конституционные и иные законы, изданные в пределах ее ведения, имеют прямое действие на всей территории Федерации.
По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ. Вне пределов ведения РФ и совместного ведения субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов.
Далее в указанной статье зафиксировано: "Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.