Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
(Северо-Западный институт управления РАНХиГС)
К вопросу о государственно-частном партнерстве в сфере охраны объектов культурного наследия Санкт-Петербурга
Палий К.Р.
Санкт-Петербург, Российская Федерация
Реферат
Будущее культурного наследия Санкт-Петербурга зависит от наличия материальных и организационных ресурсов, направленных на сохранение архитектурных памятников.
Отсутствие таковых может привести к невосполнимым потерям. Эффективным решением данной проблемы является привлечение частных инвестиций при поддержке государства.
В статье проведен анализ государственного финансирования культуры в части сохранения и восстановления объектов культурного наследия. Обоснована необходимость развития системы финансового и организационного обеспечения рассматриваемой сферы на платформе механизма государственно-частного партнерства.
Сформулированы основные принципы, на основании которых частные инвесторы могут быть привлечены к сохранению культурного наследия. На основе анализа законодательства и государственных программ сформулированы проблемы, которые предстоит решить при выработке механизмов государственно-частного партнерства.
Предложен ряд мер концептуального характера для решения приведенных проблем.
Сделан вывод о том, что осуществление государственно-частного партнерства требует стабильной государственной политики, направленной на стимулирование частной инициативы, на применение соответствующих мер поддержки частных инвесторов: только эффективное взаимодействие государства и частного партнера в реализации программ, направленных на сохранение и восстановление объектов культурного наследия, сможет сохранить исторический облик Санкт-Петербурга и улучшить качество жизни населения города.
Ключевые слова: инвестиции, город федерального значения, памятники культуры, политический актор, частный партнер, сотрудничество, законодательство, приоритеты политики
Об авторе: Палий Кристина Романовна, старший преподаватель кафедры правоведения, аспирант факультета государственного и муниципального управления Северо-Западного института управления РАНХиГС (Санкт-Петербург, Российская Федерация);
Abstract
On the question of public-private partnership in the field of protecting cultural heritage of St. Petersburg
Kristina R. Paliy. Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (North-West Institute of Management of RANEPA), Saint-Petersburg, Russian Federation
The future of the cultural heritage of St. Petersburg depends on the availability of material and organizational resources aimed at the preservation of architectural monuments. The lack of them can lead to irreparable losses. An effective solution of this problem is to attract private investment with the support of the state.
The article analyzes the culture sphere state financing in terms of preserving and restoring the objects of cultural heritage.
The necessity of developing the system of financial and organizational support of the field concerned on the platform of the mechanism of public-private partnership is substantiated.
The basic principles are formulated, on the basis of which private investors can be involved in the preservation of cultural heritage. Going from the analysis of legislation and state programs there have been formulated the problems which are to be solved in the process of developing the mechanisms of public-private partnership. A number of conceptual measures is proposed to solve the above problems.
It was inferred that the development of public-private partnerships requires stable public policy aimed at encouraging private initiative, at applying the appropriate measures to support private investors.
It is summarized that only effective interaction between the state and a private partner during the implementation of programs which are aimed at preserving cultural heritage sites, will be able to preserve the historical image of St. Petersburg and improve the quality of life of the city's population.
Keywords: investments; federal city, monuments of culture; political actor, private partner, cooperation, regional development; sustainable development, legislation, policy's priorities
About the author: Kristina R. Paliy, Senior lecturer of the Chair of Law, Graduate student of the faculty of State and Municipal Administration of North-West Institute of Management of RANEPA (St. Petersburg, Russian Federation);
История любой страны находит свое отражение в памятниках культурного наследия. Осознав это, человечество с давних времен старается сохранить материальные свидетельства исторического процесса. Но в результате природных и антропогенных воздействий происходит невосполнимая утрата культурного богатства. Состояние объектов культурного наследия, находящихся под государственной охраной, по мнению автора, неудовлетворительное, поэтому необходимо принять эффективные меры по их спасению от повреждения, разрушения и уничтожения.
Из бюджета Российской Федерации выделяются средства на сохранение и восстановление объектов культурного наследия. Мы можем проследить динамику ассигнований: в 2016 г. они составили 5,5 млрд руб., в 2017 г. -- 7,3 млрд руб., а в 2018 г. -- уже 9,8 млрд руб. Это позволило отреставрировать в 2016 г. 161 объект, в 2017 г. 283 объекта, в 2018 г. -- 240 объектов1. Однако на настоящий момент в реставрации нуждаются более 34 тыс. объектов, из которых примерно 10% приходится на объекты культурного наследия Санкт-Петербурга. Рассмотрим расходы городского бюджета в 2016-2018 гг. на реализацию мероприятий по сохранению, восстановлению и популяризации объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга. В 2016 г. на сохранение объектов культурного наследия в бюджете города было выделено 2,5 млрд руб. О внесении в Госдуму законопроекта, направленного на сохранение и восстановление объектов культурного наследия: распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2018 г. №2459-р [Электронный ресурс] // Правительство России. URL: http:// government.ru/activities/selection/301/34731/ (дата обращения: 25.01.2019). Город продолжит комплексную реставрацию памятников архитектуры и создание новых объектов культурного наследия [Электронный ресурс] //Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга. , в 2017 г. -- 2,2 млрд руб., в 2018 г. -- 2,9 млрд руб. Подведены итоги реставрации объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге [Электронный ресурс] // Россия К. Вышеприведенная статистика позволяет сделать вывод о том, что государство вкладывает достаточно серьезные инвестиции в данную сферу, однако, выделяемых из федерального и городского бюджета средств хватает на сохранение далеко не всех памятников культуры Северной столицы, поэтому необходимо подключать дополнительные источники финансирования, например, частные инвестиции.
Стоит признать, политический вектор и действующее законодательство в сфере охраны объектов культурного наследия недостаточно стимулируют инвесторов. Нет четкого алгоритма взаимодействия государства с частным сектором, отсутствуют условия привлечения частных инвестиций к восстановлению и использованию объектов культурного наследия, не проработаны механизмы преференций аренды, кредитования и налогообложения.
Интерес частного сектора заключается в получении прибыли, поэтому предпринимателям гораздо проще и выгоднее снести разрушающийся дом и построить на его месте многоэтажное здание большой площади, чем проводить дорогостоящие ремонтно-реставрационные работы. В интересах же государства -- сохранить объекты культурного наследия в первозданном виде, поэтому необходимо создать такие условия сотрудничества, чтобы обе стороны могли достичь желаемых результатов, при этом соблюдая баланс интересов.
Одной из концепций взаимодействия государственного и частного секторов в сфере сохранения объектов культурного наследия является государственно-частное партнерство. Объединение усилий частного сектора и государства в рамках конкретных проектов сформирует их дополнительные конкурентные преимущества.
Частный партнер по сравнению с государственным обладает достаточной мобильностью и быстротой в принятии решений, стремлением к поиску технических улучшений, способностью адаптироваться к вызовам времени [3, с. 9]. Государство же, в свою очередь, может обеспечить более успешную реализацию проектов государственно-частного партнерства путем создания стабильных и надежных условий сотрудничеств, а также механизмов стимулирования и поощрения таковой деятельности. Важному вопросу государственно-частного партнерства в сфере культуры уделяется внимание органов государственной власти, так, он нашел отражение в Поручениях Президента РФ от 24. 12. 2014 г., где была поставлена задача по созданию условий для развития государственно-частного партнерства1. Для успешной реализации проектов партнерства требуется сильный государственный сектор [5, с. 3]. В реализации государственно-частного партнерства государство играет ведущую роль, с одной стороны, как главный пользователь услуг, оказываемых в рамках проекта, с другой -- как актор, устанавливающий и контролирующий особые условия его исполнения [1, с. 27].
С целью формирования понимания сущности государственно-частного партнерства целесообразно рассмотреть некоторые подходы к определению данного института.
Принимая во внимание положения гл. 1 ст. 3 Федерального закона «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации», государственно-частное партнерство будем рассматривать как юридически оформленное и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения, заключенного в соответствии с настоящим Федеральным законом Перечень поручений по итогам совместного заседания Госсовета и Совета по культуре и искусству [Электронный ресурс] // Президент России.. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 29.07.2018) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс... Понятие «государственно-частное партнерство» используется и в законе Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». В указанном нормативно-правовом акте государственно-частное партнерство определяется как взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах: закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 (ред. от 26.11.2015) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс.
В научной литературе нет единого подхода к определению понятия государственно-частного партнерства. Так, А. В. Белицкая [2] и С. В. Савина [8] под государственно-частным партнерством понимают юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество государства и частного партнера в отношении объектов, находящихся в круге интересов и контроля государства, основанное на знаниях и деловом опыте каждого из участников, предполагающее объединение ресурсов и распределение рисков расходов и доходов между партнерами, осуществляемое в целях реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение. По мнению коллектива авторов в лице В. Г. Варнавского, А. В. Клименко, В. А. Королева, А. В. Баженова, государственно-частное партнерство -- юридически закрепленная форма взаимодействия между государством и частным партнером в отношении объектов государственной и муниципальной собственности в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности [3].
Государственно-частное партнерство в сфере сохранения объектов культурного наследия может, по мнению автора, стать достаточно эффективным механизмом привлечения частных инвестиций, направленных на воссоздание, реставрацию, эксплуатацию и сохранение объектов культурного наследия, а также перспективным инструментом, позволяющим разделить ответственность государства с частным партнером за конечный итог реализации проекта, в рассматриваемом случае -- сохранение объекта культурного наследия. В сфере культуры России, в том числе в Санкт-Петербурге, государственно-частное партнерство реализуется в рамках нормативно-правового пространства, включающего ряд федеральных и региональных законов, распоряжений правительства и др.1 Правовой основой государственно-частного партнерства является договор.
На договорный характер государственно-частного партнерства обращает внимание В. Ф. Попондопуло [7], по его мнению, государственно-частное партнерство является объединением сил государства и частного партнера на основе договора в целях достижения государственно и общественно значимых целей.
В зависимости от условий государственно-частного партнерства будем различать виды договоров, как указанных в ГК РФ (аренды, безвозмездного пользования или доверительного управления), так и не указанных в ГК РФ (концессионное соглашение). Перечень договоров гораздо шире, но в сфере охраны объектов культурного наследия вышеперечисленные виды являются наиболее приемлемыми. Рассмотрим их подробнее.
В соответствии со ст. 606 ГК РФ1 по договору аренды государство может предоставить частному партнеру имущество за плату во временное владение и пользование, при этом доходы, полученные частным партнером в результате использования арендованного имущества, будут считаться его собственностью.
По договору безвозмездного пользования, согласно ст. 689 ГК РФ, государство может передать имущество в безвозмездное временное пользование частному партнеру, а последний будет обязан вернуть это имущество в том состоянии, в каком его получил, с учетом нормального износа. По договору доверительного управления, в соответствии со ст. 1012 ГК РФ, государство может передать частному партнеру на определенный срок имущество в доверительное управление, а частный партнер будет обязан осуществлять управление этим имуществом в интересах государства, при этом передача имущества в доверительное управление не повлечет перехода права собственности на него к частному партнеру.