Статья: К истокам зарождения приказной системы в России в конце XV - первой половине XVI века

Новгородский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

К ИСТОКАМ ЗАРОЖДЕНИЯ ПРИКАЗНОЙ СИСТЕМЫ В РОССИИ В КОНЦЕ XV - ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XVI ВЕКА

АЛИНА ВЛАДИМИРОВНА КОСТЮКОВА,

кандидат исторических наук, директор

ДЕНИС СТАНИСЛАВОВИЧ ШТРЕЙС, кандидат исторических

наук, доцент кафедры теории и практики управления

Аннотация

приказной государство управление центральный

Статья посвящена эволюции формирования центральных органов государственного управления в России в конце XV - первой половине XVI века. В центре изучения проблема истоков возникновения приказной системы в период формирования единого централизованного государства. Авторы рассматривают процесс трансформации отдельных поручений и должностей в постоянно действующие государственные органы. Прослеживается взаимосвязь между первоначальным ядром государственной администрации и формирующейся в начале XVI века новой системой и структурой государственных органов. Предпринимается попытка классификации ранних приказов, основанная на объеме и характере компетенции, а также принципах организации деятельности. Выявляются общие и особенные черты развития аппарата государственного управления в России и аналогичных процессов, проходивших в этот период в странах Европы.

Ключевые слова: эволюция государственного управления, формирование единого централизованного государства, государственные должности, поручения, приказная система

Annotation

TO THE ORIGINS OF THE CENTRAL STATE BODIES (PRIKAZ SYSTEM) IN RUSSIA IN THE LATE XV - THE FIRST HALF OF THE XVI CENTURIES

ALINA V. KOSTYUKOVA, Candidate of Sci. (History), Director Novgorod branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

DENIS S. SHTREIS, Candidate of Sci. (History), Associate Professor at the Department of Theory and Practice of Management Novgorod Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

The article is devoted to the evolution of the formation of Central state bodies of Russia in the late XV - the first half of the XVI centuries. The core of the study is the problem of the origin of the first Central state bodies (Prikaz system) during the formation of a single centralized state. The authors consider the process of changing individual assignments and positions into state bodies working permanently. The authors show the interrelation between the original core of public administration and the new system and structure of state bodies formed at the beginning of the XVI century. The authors attempt to classify the early bodies of public administration (Prikaz) based on the scope and nature of competence, as well as the principles of their activities. The work reveals general and particular features of the development of the public administration apparatus in Russia with similar processes that took place in this period in Europe.

Keywords: evolution of public administration, formation of unified centralized state, public positions, assignments, Central state bodies (Prykaz system)

Введение

Становление и развитие приказов в качестве центральных государственных учреждений в России представляет собой сложный и многофакторный процесс, начало которого совпадает с периодом создания единого государства. И хотя первые приказы оформляются лишь к середине XVI века, основа для приказной системы, по всей видимости, была заложена уже во второй половине XV века. Однако вопрос относительно истоков зарождения приказной системы и появления первых приказов остается дискуссионным в отечественной науке. До начала петровских преобразований формирование системы государственного управления носило в целом эволюционный характер. Органы управления создавались исходя из необходимости и надобности, не имея четко выраженного плана. Это во многом затрудняет изучение процесса возникновения и развития центральных государственных учреждений в допетровский период. За всю историю приказной системы в России существовало более сотни приказов (включая приказы находившихся в ведении патриарха и Царицыну мастерскую палату). Многие из приказов изначально носили временный характер и существовали в среднем 1-5 лет.

Ядром, из которого впоследствии возникла приказная система управления в русском государстве, являлись два приказа - «Казна» (Казенный приказ) и «Дворец» (Приказ Большого дворца). Достаточно сложно определить, какое из этих ведомств оказало решающее влияние на формирование приказов. Так, Ю.Г. Алексеев полагал, что центром административной власти являлась великокняжеская канцелярия в лице «Казны», внутри которой постепенно происходило разделение функций и тем самым закладывалась основа будущих приказов [Алексеев, 1998. С. 276]. Подобную мысль высказывал в своих работах еще А.А. Зимин, считая именно «Казну» ядром будущей приказной системы, в то время как А.К. Леонтьев указывал на эволюцию приказов из дворцовых ведомств, отдавая пальму первенства Приказу Большого дворца [Зимин, 1954. С. 165-168, 171; Леонтьев, 1961. С. 29-32, 43-44]. Из числа современных исследователей, в частности, Д.В. Лисейцев также указывает на приоритетное значение «Дворца» в зарождении приказов [Лисейцев, 2009. С. 163-170]. Точно можно сказать лишь то, что формирование приказов не имело какого-либо генерального плана, а носило эволюционный характер, обусловленный особенностями развития самого государства в конце XV- начале XVI века.

Основы зарождения приказной системы

Основой государственного управления вплоть до конца XV века оставалось великокняжеское хозяйство, в котором сосредотачивались различные виды деятельности. Хозяйство князя (включая земли, имущество, финансы) представляло как личный (для собственных нужд и потребностей), так и государственный управленческий аппарат. Появление новых видов деятельности приводило к раздаче соответствующих поручений лицам из того же дворцового ведомства или ближнего окружения князя (конюший, постельничий, оружничий). Постепенно происходило усложнение поручений, которые начинали носить уже постоянный, а не разовый характер, возникала специализация.

Первым известным ведомством, выделившимся из княжеского хозяйства, была так называемая «Казна». Сам термин «казна» восходит к арабскому слову «alkhizana», т.е. «хранилище». Затем в тюркских языках трансформируется в «hazine» и через Золотую Орду в XIV веке попадает на русские земли. Возможно, неслучайно, что первым известным казначеем и руководителем «Казны» (с 1445/55-1462 годов) при Василии Темном был, по всей вероятности, крещеный татарин Остафий Аракчеев [Нефедов, 2010. С. 167]. На казначеев также возлагались дипломатические и нотариальные функции. Так, к примеру, казначей Д.В. Ховрин (с 14911509 годов) хранил великокняжескую печать. По всей видимости, специализация казначея требовала достаточно высокой компетенции при решении различных вопросов, поэтому на должность казначея (несмотря на высокий ранг) обычно назначались лица из числа профессиональных служащих - думных дворян или думных дьяков, владеющих необходимыми навыками. За более чем двести лет существования ведомства лишь четыре раза его возглавляли лица из титулованной аристократии, обладающие княжеским достоинством¹, в том числе последний руководитель приказа - боярин, князь П.И. Прозоровский (1694-1700).

Одновременно с «Казной» из состава княжеского хозяйства выделяется еще одно учреждение - «Большой дворец». Он вырастает в середине XV века из круга обязанностей, связанных с управлением великокняжескими землями, и возглавлялся дворецким. Первым известным лицом, занимавшим должность дворецкого, согласно родословным книгам В.В. Литвинов-Мосальский (1570-1572), И.П. Долгорукий (1579), Д.И. Мезецкий (1606- 1607) в должности казначеев, П.И. Прозоровский был в чине боярина и одновременно с Казенным приказом возглавлял Приказ Большой казны. Роспись дворцовых чинов XV-XVII веков / Беляевский список. http://drevlit.ru/docs/russia/XV/1460-1480/Rospis_dvorc_ cinov/text.php, был боярин Михаил Сабуров (1463). В Судебнике 1550 года дворецкий и казначей отнесены к числу высших государственных должностных лиц наряду с боярами и окольничими, наделенных правом вершить царский суд. При этом должность дворецкого по рангу была выше должности казначея, поскольку при перечислении упоминалась первой после бояр и окольничих, при этом бояре, дворецкий и казначей получали судебную пошлину в едином размере: «с рубля по алтыну» Судебник 1550 г. Российское законодательство X-XX веков. В 9-ти томах. Т. 2. Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства / Отв. ред. А.Д. Горский. М., 1985. С. 97, 103.. Дворецкий осуществлял управление княжескими землями и, в отличие от казначея, назначался, как правило, из числа титулованной аристократии. Случаи назначения на должность дворецкого из числа лиц, не обладавших чином боярина или княжеским титулом, были достаточно редки. По своему статусу должность дворецкого могла, вероятно, соответствовать аналогичным европейским придворным должностям майордома, как, например, Главный распорядитель Дома французского короля (Grand maitre de France), но, в отличие от французской традиции, не являлась наследственной, или Лорд верховный распорядитель в Англии (Lord High Steward). Так, иностранец Яков Рейтенфельс в своих сообщениях, адресованных герцогу Тосканскому Козимо III пишет, что «Дворецкий боярин, по-простонародному называемый “набольшим в дому”, - главный управитель Двора» Рейтенфельс Я. «Сказания светлейшему герцогу Тосканскому Козьме Третьему о Московии». Кн. 2, гл. 14. http://drevlit.ru/ texts/r/reytenfels4.php. Последним дворецким был боярин, князь В.Ф. Одоевский (1680-1686), после смерти которого чин дворецкого уже больше не присваивался, а Приказ Большого дворца возглавляли лица из менее знатных родов, в том числе и дьяки, что, вероятно, было связано с отменой местничества в 1682 году.

Типология и происхождение ранних приказов в Русском государстве

Достаточно сложным является вопрос о классификации приказов, поскольку изначально они не имели четкого разграничения предметов ведения и возникали под воздействием различных факторов в контексте формирования централизованного государства. Первую попытку систематизации приказов предпринял еще К. Неволин с целью представить их многообразие по видам деятельности и компетенции [Неволин, 1844. С. 62-63]. Впоследствии И. Вернер разделил все приказы на два типа: дворцовые и государственные [Вернер, 1908. С. 113]. В свою очередь, А.К. Леонтьев выделял несколько типов приказов, подразделяя их на административные, областные, военные, финансовые и дворцовые [Леонтьев, 1979. С. 315].

Говоря о типологии органов управления, следует отметить, что основанием для классификации могут выступать характер и объем компетенции, а также принцип организации. Поскольку все приказы появлялись в разный период, целесообразно обратить внимание на самые ранние из них по времени возникновения, что позволяет проследить истоки зарождения приказной системы. Таким образом, условно можно подразделить приказы по характеру компетенции и принципу организации на следующие группы.

Важно отметить, что юрисдикция Поместного, Разрядного и Разбойного приказов не распространялась на территории, подведомственные областным «Дворцам» (впоследствии Казанского и Сибирского), в ведение Разбойного приказа также не входила территория Москвы и Московского уезда.

Таблица

Типология ранних приказов в конце XV - первой половине XVI века

Table. Typology of early Central state bodies (Prikaz system) in the late XV - 1st half of the XVI century

На начальном этапе между «Казной» и «Дворцом», по всей видимости, не было четкого разграничения функций. Некоторые дьяки служили одновременно в обоих ведомствах. При этом невозможно установить границу, когда совершается переход, по словам В.О. Ключевского, от «управления посредством лиц к управлению посредством учреждений» [Ключевский, 1993. С. 72]. «Дворец», управлявший великокняжеским хозяйством, в процессе увеличения территории государства вполне логично мог транслировать свой опыт в масштабах всей страны. Так и происходило на вновь присоединенных землях, где по образцу «Большого дворца» появлялись новые приказы (областные «дворцы»), создаваемые по территориальному принципу, такие как Новгородский, Тверской, Рязанский. Все эти областные учреждения находились в тесной связи с «Дворцом» и возглавлялись дворецкими. Самым первым по времени возникновения был Новгородский дворец, действовавший с 1491 года. В середине XVI века все учреждения, образованные по территориальному принципу, были упразднены, за исключением Приказа Казанского дворца, просуществовавшего вплоть до ликвидации самой приказной системы Впоследствии (уже в XVII веке) будет возвращена практика создания приказов по территориальному принципу, появятся Сибирский, Литовский, Смоленский, Малороссийский приказы и др., а также территориальные финансовые учреждения (Четверти).. Таким образом, можно говорить, что для приказов, образованных по территориальному принципу, первоначальным прообразом служил Приказ Большого дворца с кругом его полномочий, только в данном случае ограниченных конкретной подведомственной территорией (областью).

В конце XV - начале XVI века из состава «Дворца» выделяются Конюшенный, Постельный приказы и Оружейная палата. Они возникают вокруг традиционных должностей великокняжеского домена - конюшего, постельничего и оружничего соответственно. Таким образом, дворцовые службы становились прообразом для формирования государственных структур.

Однако когда речь идет о создании централизованной системы управления, не все кажется таким однозначным. Дело в том, что дворцовые и областные ведомства не могли в одиночку обеспечить необходимую централизацию управления, которая достигалась за счет унификации как судебных функций, так и управления финансовыми ресурсами. К примеру, процессы централизации в европейских странах в этот же временной период демонстрируют нам тенденцию к усилению судебных и финансовых институтов. Происходит постепенное размежевание коронных должностей на политические, административные и придворные. В странах Европы ключевыми становятся должности канцлера, казначея, хранителя печати, которые сосредотачивают в своих руках высшие административные функции, вокруг которых и формируется аппарат государственного управления. В то же время сам Дом монарха постепенно превращается в церемониальный институт, который впоследствии, после ликвидации приказной системы, Петр I возродит в России по европейскому образцу.