Исторические и концептуальные основы деятельности органов прокуратуры России и Казахстана
Сматлаев М.Б. доктор юридических наук, профессор, почётный работник органов прокуратуры Евразийский Национальный Университет Республика Казахстан, Астана
Аннотация
В данной статье анализируется история возникновения и развития прокуратуры на территории Российской Империи, СССР и современной республики Казахстан, выделяются ключевые характеристики прокуратуры на данных этапах. Описываются концептуальные свойства прокуратуры Республики Казахстан на современном этапе
Ключевые слова и словосочетания: Российская Империя, СССР, прокуратура, история прокуратуры, функции прокуратуры
History of foundation and development of prosecutor`s office in Russian Empire, USSR and modern republic of Kazakhstan are analyzed within this article, while main characteristics of prosecutor`s office during this periods are pointed out. Conceptual features of modern prosecutor`s office in Republic of Kazakhstan are described.
Keywords and phrases: Russian Empire, USSR, prosecutor`s office, history of prosecutor`s office, functions of prosecutor`s office.
российская империя прокуратура казахстан
В царской России на тот период уже был сформирован правовой механизм, особое место в котором, как контрольно-надзорному органу, было отведено прокуратуре (в первоначальный период деятельности - фискалат), которая и по настоящее время стоит на страже государственности, а также укрепления и обеспечения законности.
Для познания отечественной прокуратуры необходимо знать её исторические корни, закономерности возникновения и развития органов прокуратуры. Казахстан почти три столетия находился в составе Российской империи, а затем более 70 лет - Советского Союза. Поэтому развитие органов прокуратуры в республике неразрывно связано с эволюцией правовых систем метрополии, различных правовых институтов и механизмов государственной власти.
Прокуратура, как специальный орган по надзору за расследованием и рассмотрением уголовных дел, как известно, впервые возникла во Франции в ХIII-ХIV вв. Однако предыстория прокуратуры имеет более раннее происхождение. Слова «прокурор», «прокуратура» имеют своим корнем латинское «ргосuго», что буквально означает: «забочусь», «управляю». При создании этого органа идея состояла отнюдь не в карательной его сущности, а в обеспечении справедливости и законности. В этом и состоит смысл и основное содержание его изначального предназначения.
В Древнем Риме существовала должность прокуратора, который мог быть и доверенным лицом римского гражданина в судебных и коммерческих делах, и домоуправителем, и наместником, т.е. управляющим провинциями, с сосредоточением в своих руках всей полноты власти, включая судебную. В Древней Греции и странах Востока предназначение прокуратуры состояло, во-первых, в надзоре за исполнением предписаний государственной власти, во-вторых, в осуществлении обвинения в суде - «ораторы».
В России образование прокуратуры началось в эпоху Петра I, когда он в процессе реформы государственного управления пришел к выводу о необходимости создания аппарата, призванного следить за исполнением законов и бороться с чиновниками-вымогателями, казнокрадами (в современной интерпретации - с коррупционерами). Как указывает А. Я. Сухарев: «Приступая к обновлению и преобразованию огромной страны …., Петр I прежде всего выстраивал стержневые фундаментальные опоры державности, которые бы объединяли, скрепляли все российские земли под эгидой короны на основе единства воли и твердых правил управления. С прокуратурой великий реформатор связывал не просто появление удобной и целесообразной управленческой структуры, но и рождение цементирующей силы государства, которая стала бы оплотом единства законности и правопорядка на просторах Империи, чистоты и совести властных чинов в центре и на местах».
Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом и стала прокуратура. С целью создания и совершенствования структуры контрольной власти, Указом от 12.01.1722 была учреждена прокуратура и 27.04.1722 издан Указ «О должности Генерал-Прокурора», подробно регламентирующий деятельность образованного им нового учреждения. Его статус определён краткой, емкой формулировкой «оком государевым» и «стряпчим» в делах государственных. За образец была взята прокуратура Франции. В отличие от службы фискалов прокуроры осуществляли надзор за исполнением законов гласно.
С момента создания российской прокуратуры, к ее компетенции относился надзор за центральными органами исполнительной власти. Образованный Петром I Сенат осуществлял функции, которые позднее были распределены между Государственным Советом, Кабинетом Министров и Сенатом. Первый законодательный акт о прокуратуре - Указ Петра I от 12.01.1722 гласил: «Быть при Сенате Генерал-Прокурору». В Указе от 27.04.1722 «О должности Генерал-Прокурора» Генерал-Прокурору вменялось в обязанность «накрепко смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самим действом по указам исполнялись». При нарушении законов Сенатом, Генерал-Прокурор был обязан предложить Сенату устранить их, а если не послушает, «протестовать и оное дело остановить».
Обеспечению независимости прокуроров от местных влияний, в существенной мере, способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. Так, Генерал-Прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом императора. Прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. Прокурор, занимая определенную должность, мог быть уверенным в своем будущем.
В последующие годы после смерти Петра I, особенно в период царствования Анны Иоанновны, значение прокуратуры было практически принижено, и она бездействовала. В своих прежних прерогативах прокуратура была восстановлена в период царствования Елизаветы Петровны. Во всех направлениях государственной и политической деятельности она стремилась восстановить реформы своего отца. Так, Указом Императрицы от 12.12.1741, прокуратура была восстановлена в рамках Указа Петра I от 1722 г.. Прокуратуре был придан ряд полномочий по осуществлению надзора за проведением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов, что привело к повышению эффективности и действенности прокурорского надзора.
В период царствования Екатерины II, в существенной мере, был усилен местный прокурорский надзор. Этому в немалой степени способствовало принятое в 1775 г. «Учреждение о губерниях», в котором были сформулированы задачи и полномочия губернских прокуроров. Акт определил собственную нишу прокуратуры в системе органов государства. Причём, определил с такой точностью и обстоятельностью, которые позволили губернскому прокурору на долгое время стать одной из ключевых фигур в системе государственного административного управления. В те времена прокуроры состояли при центральных и местных государственных учреждениях, наблюдали за их деятельностью и контролировали ее, реагировали не только на нарушения ими законов, но и на различные недостатки в работе, включая волокиту в разрешении дел и даже своевременный приход чиновников на службу. Обнаружив нарушение, прокурор устно предлагал устранить его, а если это не помогало, использовал право принесения протеста. Протест прокурора приостанавливал исполнение того постановления или действия, в котором он усмотрел нарушение.
При Павле I, одержимом идеей «все созданное Екатериной II изменить и переделать», был существенно ослаблен прокурорский надзор, в значительной мере были сокращены штаты прокуратуры как в центре, так и на местах. Однако в целом прокуратура продолжала оставаться активно действовавшим государственным органом обеспечения законности.
До судебной реформы, в 1862 г. Государственный Совет Российской империи принял «Основные положения о прокуратуре», в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. Весьма чётко было определено назначение прокуратуры: «наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи». Были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи.
К их числу относятся единство и строжайшая централизация органов прокуратуры, осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры, осуществление «верховного» надзора в империи Генерал - Прокурором, строгая подчинённость нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими решений.
Существенные изменения в структуре правовой системы произошли после утверждения в ноябре 1864 г. основных актов судебной реформы. Ликвидация общенадзорных полномочий прокуратуры, как впоследствии признали политики, государствоведы, учёные, была принята в интересах некоторых властных структур, избегавших прокурорского вмешательства в их деятельность. надзора.
Следует отметить такой фактор, как сословное представительство при формировании корпуса прокурорского надзора. Так, только представители дворянского сословия могли претендовать на вакансии прокурорских должностей.
После убийства Александра II, в период царствования Александра III, принимаются меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс. Рескриптом Александра III учреждается комиссия во главе с Генерал-Прокурором Н. В. Муравьевым, которая в течение шести лет упорно работала над проектом по усилению прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган1.
Должность Генерал-Прокурора, установленную Петром I в 1722 г., за всё время её существования, вплоть до октябрьских событий 1917 г., почти два столетия занимали 33 человека. Первым в их ряду стоял известный сподвижник Петра I, генерал-аншеф, обер-шталмейстер, кабинет-министр и дипломат, кавалер всех высших орденов Российской империи, граф П. И. Ягужинский. В должности Генерал-Прокурора состояли различные лица, в подавляющем большинстве незаурядные. Среди них были и выдающиеся государственные деятели Д. Н. Блудов, Д. П. Трощинский, и блестящие юристы - Д. Н. Замятнин, Д. Н. Набоков, Н. В. Муравьев, и боевые, проявившие незаурядную храбрость в сражениях офицеры - А. Н. Самойлов и Д. И. Лобанов-Ростовский, и тонкий дипломат Д. В.Дашков, и выдающиеся русские поэты, гордость российской литературы -- Г. Р. Державин и И. И. Дмитриев.
По-разному складывались биографии и судьбы руководителей прокурорской системы. Кто-то, подобно А. А. Вяземскому или Р. А. Руденко, отдал служению прокуратуре свыше четверти века, кто-то, как А. А. Хвостов и А.Ф. Керенский или Н. С. Трубин и А. И. Казанник, были на высшем прокурорском посту сравнительно недолгое время. Но каждый по-своему вошел в историю ведомства.
Российская прокуратура на протяжении двух веков считалась одной из лучших в Европе, отличаясь строгостью и гуманностью. Сама этика этого государственного института предполагала верность долгу, преданность и лояльность государственным властным структурам, внимание к человеку. «Я ласкательства от вас не требую, -- писала в «секретнейшем наставлении Генерал-Прокурору Александру Вяземскому» Екатерина II, но единственно чистосердечное обхождение и твёрдость в делах». И требовалось тогда от прокуроров «в донесениях Императорскому Величеству поступать осторожно и рассмотрительно, дабы кому бесчестия не учинить».
Известный юрист и правовед А. Ф.Кони высказал очень важный для будущих и сегодняшних работников прокуратуры постулат: «При всем гуманизме, прокуратура, как специфическая надзорная государственная структура, не может быть милосердна в ущерб «правовой и фактической доказательности».
Сохранились воспоминания о первом, петровских времён, Генерал-Прокуроре России П. И. Ягужинском, одного из его современников: «Если он уже обещает что-нибудь принять на себя, то скорее умрет, нежели нарушит обещание... Если первый сановник империи поступает несправедливо, то он порицает его с такою же свободою, как и низшего чиновника». Замечательное качество юриста-государственника быть равным со всеми, ибо все равны перед Богом и Законом.
В 1819 г., после окончания царской опалы генерал-губернатором Сибири был назначен М. М. Сперанский - крупный русский юрист и государственный деятель, известный своими буржуазно-либеральными взглядами на государственное устройство. Он вместе с будущим декабристом Г. С. Батеньковым явился автором «Устава о сибирских киргизах» 1822 г., действовавшего с небольшими изменениями до середины 60-х годов. По тщательности своей разработки, по охвату детальным регламентированием основных вопросов управления и экономической политики, «Устав» стоит намного выше других актов, принятых на территории Казахстана. Устав кардинально изменил систему судопроизводства в казахских степях. Была сделана попытка вытеснения роли суда биев и ограничения случаев применения норм обычного права.
Устав официально закрепил виды судебных дел, разделил уголовные и гражданские дела, детализировал судебные функции органов, призванных вести следствие, судебные разбирательства, ввёл элементы прокурорской деятельности. По Уставу все судебные дела делились на три категории: 1-уголовные; 2-исковые; 3-по жалобам на управление. В состав областного правления и присутствия входил стряпчий, который выполнял функции представителя органов прокуратуры.