182 Издательство «Грамота» www.gramota.net
ИСТОЧНИКИ ПРАВА ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В РОССИИ ВТОРОЙ ЧЕТВЕРТИ XIX - НАЧАЛА XX В.
Торопкин Сергей Александрович, к.ю.н.
Нижегородская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации
Фоменков Артём Александрович, к.и.н., доцент
Нижегородский государственный университет имени Н. И. Лобачевского
Аннотация
Статья посвящена анализу становления и развития законодательной базы регулирования пенсий в России во второй четверти XIX в. - 1917 г. Выявлены особенности эволюции нормативно-правовых актов, регламентирующих выплаты пенсий, дана классификация источников пенсионного обеспечения России в указанный период. Обозначены новации в пенсионном законодательстве, связанные с началом пенсионного обеспечения для новых категорий населения, ранее либо не имевших право на пенсии (например, фабрично-заводские рабочие), либо же вообще не существовавших (земские служащие). Сделаны выводы о приоритете в обеспечении военнослужащих и их семей, а также чиновничества.
Ключевые слова и фразы: пенсия; законодательство; пенсионное обеспечение; источники права; монархическая Россия.
Annotation
LEGAL SOURCES OF PENSION PROVISION IN RUSSIA IN THE SECOND QUARTER OF THE XIX - AT THE BEGINNING OF THE XX CENTURY
Toropkin Sergei Aleksandrovich, Ph. D. in Law
Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Fomenkov Artem Aleksandrovich, Ph. D. in History, Associate Professor
Lobachevsky State University of Nizhni Novgorod
The article aims to analyze the formation and development of the legislative basis for the regulation of pensions in Russia in the second quarter of the XIX century - 1917. The paper identifies the specifics of the evolution of the normative and legal acts regulating pension payments, introduces the classification of the sources of pension provision in Russia in the mentioned period. The researchers focus on the novelties in the pension legislation associated with launching pension provision for new categories of the population, which previously either had no right for pension (for example, industrial workers) or had not existed at all (zemstvo employees). The authors conclude on the priority to provide the military men and their families and the officials.
Key words and phrases: pension; legislation; pension provision; legal sources; monarchic Russia.
Развитие пенсионного законодательства является одной из важнейших характеристик социального государства [1, с. 86-87; 3, с. 67-68; 10, с. 78]. Для современных российских правоведов тщательное изучение источников права пенсионного обеспечения представляет значительный интерес в связи с тем, что оно оказало вполне определённое скрытое или явное воздействие на формирование института пенсий на последующих этапах социально-политического развития России. В современной России с 1990-х годов наблюдается тенденция к использованию дореволюционного опыта в процессе реформирования органов государственной власти [15, с. 69-74]. Степень данного воздействия трудно переоценить. Опосредованное заимствование отдельных норм и положений пенсионного законодательства досоветской эпохи обнаруживается в социальном праве советского и постсоветского периодов.
Необходимо отметить, что в XVIII - начале XIX в. шло активное развитие законодательства о пенсиях, правда, преимущественно в виде отдельных разрозненных актов. В 1821-1826 гг. велась бурная дискуссия по проектам Пенсионного Устава, которые предлагали поочередно министры финансов Д. А. Гурьев в 1821 г. и сменивший его граф Е. Ф. Канкрин в 1825 г. Дискуссия завершилась принятием в декабре 1827 г. Устава о пенсиях и единовременных пособиях, в котором были систематизированы разрозненные законодательные акты XVIII-XIX вв., определявшие пенсионные права государственных служащих и военных чинов [23].
Ещё в ходе дискуссий 1821-1826 гг. по содержанию норм Общего пенсионного устава некоторые влиятельные представители самодержавной власти посчитали неприемлемым унификацию правил назначения пенсий, предложенную графом Блудовым. Например, «Его Императорское Высочество Главный Начальник Военно-учебных заведений» цесаревич Александр (будущий монарх Александр II) заявлял, «что условия и правила пенсий должны быть различны по различию условий и свойств служебной деятельности…» [22, c. 11]. Цесаревича поддержал «Его императорское Высочество» принц П. Г. Ольденбургский, который считал, что при установлении сроков выслуги и размеров пенсии следует принять во внимание и «свойства различных родов службы». Преимущественное право «на возмездие и пособие от Правительства должно быть предоставлено тем званиям, обязанности по которым сопряжены с большей ответственностью, с большей трудностью исполнения, с большей опасностью утратить силы и здоровье» [Там же, c. 15].
Результатом давления, а может быть осознания Николаем I прагматичности утверждения членов царской семьи стали «Положение о пенсиях и единовременных пособиях Медицинским, Ветеринарным и Фармацевтическим чиновникам и нижним чинам, их вдовам и детям» от 22 марта 1833 г. [16], «Положение о производстве в чины и об определении пенсий и единовременных пособий по учебной части Министерства Народного Просвещения» от 18 ноября 1836 г. [17]. Впоследствии указанные и другие положения станут основой для создания Особенных пенсионных уставов.
Нельзя также не упомянуть, что в конце XVIII - первой половине XIX в. шла активная работа по кодификации русского права. Этот титанический труд завершили сотрудники II Отделения Собственной Его Величества канцелярии изданием 15 томов Свода законов Российской империи (далее по тексту ? «СЗРИ») и 56 томов Полного собрания законов. Общий пенсионный устав от 6 декабря 1827 г. и отдельные упомянутые выше положения вошли впервые в Свод Законов Российской Империи в издании 1832 г.: «Свод учреждений государственных и губернских. Часть третья. Уставы о службе гражданской». Следующими были издания 1842 г., 1857 г., 1876 г. и 1896 г. Кроме того, в промежутках между обозначенными изданиями было опубликовано более 50-ти «Продолжений…» Свода законов, которые содержат нормативно-правовые акты, вступившие в законную силу, в том числе и регулировавшие пенсионное обеспечение подданных Российской империи. Для исследователей наибольший интерес представляют «Продолжения…», опубликованные после выхода в свет СЗРИ издания 1896 г., ставшего в силу объективных социально-политических причин последним.
Том III СЗРИ последнего, 1896 г. издания включал Свод Уставов о службе гражданской, который состоял из 4-х книг:
I. Устав о службе по определению от правительства.
II. Уставы о пенсиях и единовременных пособиях.
III. Положение об Особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского.
IV. Уставы эмеритальных касс гражданского ведомства.
Вторая книга «Уставы о пенсиях и единовременных пособиях» содержит три раздела:
I. Общий Устав о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам.
II. Особенные Уставы о пенсиях и единовременных пособиях по некоторым ведомствам.
III. Особенный Устав о пособиях, определяемых Комитетом Призрения Заслуженных гражданских чиновников.
Общий Устав состоит из шести глав: I. О правах на пенсии и единовременные пособия. II. О количестве и сроках выслуги пенсий и единовременных пособий. III. О порядке испрошения пенсий и единовременных пособий и об удостоверении в праве на них. IV. О суммах, из которых производятся пенсии и единовременные пособия. V. О назначении и выдаче пенсий и единовременных пособий. VI. О прекращении производства пенсий.
Чиновникам всех ведомств и членам их семейств, а также всем неклассным служителям, о пенсиях которым в особенных положениях никаких правил не устанавливалось, назначались пенсии и единовременные пособия по Общему Уставу. Однако эти правила не отменяли и не изменяли постановлений о пенсиях и пособиях, изданных для чиновников особых управлений и ведомств.
Таких особых учреждений и ведомств было девять, и соответственно существовало девять Особенных Уставов, изложенных в отдельных главах: по придворному ведомству, по ведомствам ученому и учебному, по духовно-учебным заведениям ведомства Православного исповедания, по некоторым учреждениям МВД, по тюремному управлению, по ведомству учреждений Императрицы Марии; служащим по медицинскому ведомству, служащим по горному ведомству, по таможенному ведомству и по отдельному корпусу пограничной стражи.
Особенные Уставы, так же, как Общий Устав, дробились на отделения, в которых определялись правила о пенсиях и единовременных пособиях для различных категорий служащих, указанных ведомств. Наиболее объемным в этом плане является «Устав о пенсиях по ведомствам ученому и учебному». Он состоит из 9-ти отделений: по-ученому и учебному ведомствам вообще, по ученым установлениям, по учебной части МНП, по учебным заведениям ведомства МВД, по учебным заведениям ведомства Министерства финансов, по учебным заведениям ведомства Министерства земледелия и государственных имуществ, по учебным заведениям Министерства путей сообщения, по учебным заведениям ведомства Министерства юстиции, по учебным заведениям ведомства Императорского человеколюбивого общества.
Отделения, в свою очередь, содержали параграфы, в которых определялись нормы пенсионного обеспечения уже внутри профессии, в зависимости от занимаемой должности. Например, в отделение III указанной III главы включено пять параграфов: § 1. Общее положение о пенсиях и единовременных пособиях по учебной части МНП; § 2. О пенсиях и единовременных пособиях по отдельным должностям учебной службы МНП; § 3. О пенсиях и единовременных пособиях учителям начальных учебных заведений МНП; § 4. О пенсиях и единовременных пособиях домашним наставникам и учителям и § 5. О пенсиях и единовременных пособиях должностным лицам земских учительских семинарий и школ.
В ведомственных уставах закреплялись льготные сроки выслуги пенсии и особые условия назначения пенсии в случае тяжкой болезни. К тому же, большинство ведомственных пенсий начислялись не по штатному расписанию, а по окладу «жалования», т.е. зарплаты.
Особенный Устав о пособиях, определяемых Комитетом Призрения Заслуженных гражданских чиновников, содержит основания для назначения материальной помощи чиновникам и членам их семейств, не имевшим в силу каких-либо обстоятельств права на пенсию. Этот Устав включал следующие главы: I. Общие положения.
II. О пособиях чиновникам. III. О пособиях вдовам. IV. О пособиях сиротам. V. О пособиях родителям.
В конце второй книги Т. III СЗРИ содержатся табель окладов пенсий, назначаемых гражданским чиновникам, их вдовам и сиротам, расписание окладов пенсий служащим в духовно-учебных заведениях, а также правила для производства пенсий некоторым категориям служащих, не имевших государственных чинов.
Общий и особенные пенсионные уставы были крайне скупы на общие определения и отличались чрезмерной казуистичностью и дробностью своих правил. Современники отмечали, что уставы о пенсиях и единовременных пособиях являлись одним из «устарелых и наименее удовлетворительных частей Свода законов со всеми присущими последнему крупными недочетами и дефектами…, представляя из себя агломерат случайных, разрозненных правил и положений, образовавшихся под разнородными влияниями и по частным поводам из наслоений разных эпох…» [9, c. 690].
Применение пенсионного устава сопровождалось значительными трудностями, связанными с тем, что: 1) за давностью времени истинный смысл некоторых статей пенсионного устава сделался недостаточно ясным и даже совсем утратился (ст. 138); 2) некоторые статьи между собой не согласованы (ст. 324 и 354); 3) установленные в различных положениях правила по одному и тому же предмету между собой не согласованы; 4) многие указания не называли конкретные права служащих, а лишь ссылались на другие узаконения, причем в некоторых случаях для определения, например, размера пенсий приходится несколько раз последовательно переходить от одного закона к другому, и 5) указывая нормы пенсий, пенсионный устав, за немногими исключениями, не приводит самих окладов пенсий, для чего необходимо обращаться к соответствующим штатам и положениям; при этом в некоторых случаях время утверждения штатов не приводится ни в самих статьях, ни в цитатах под ними. Так, например, в ст. 359 пенсионного Устава сказано лишь, что пенсии служащим в Юрьевском университете определяются по окладам жалованья, «которое получалось ими до 9 января 1865 г.». Подобное же указание находится в статье 646 пенсионного Устава относительно таможенных чиновников [25, c. 5].
Пенсии и единовременные пособия за службу в некоторых местностях назначались по правилам, изложенным в «Положении об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского» от 13 июня 1886 г. Чиновникам, состоявшим на службе в отдаленных и малонаселенных краях Российской империи, но не выслуживших сроков на получение пенсий, по правилам указанного Положения пенсии назначались по Общему пенсионному уставу.
Положение от 13 июня 1886 г., включенное в т. III Свода Законов Российской Империи (далее по тексту ? «CЗРИ»), состоит из трех отделений: 1) Особые преимущества службы в отдаленных местностях; 2) Особые преимущества службы в Западных губерниях; 3) Особые преимущества службы в губерниях Царства Польского.
Кроме того, книга III т. III СЗРИ содержит два «Приложения». Наиболее интересным для исследователя является приложение к ст. 1 (прим. 4) «О правах лиц, которые ко времени обнародования Положения 13 июня 1886 года состояли на службе в местностях, в которых представлялись служащим особые преимущества». В пятом параграфе «О пенсионных преимуществах» указаны льготные сроки назначения пенсий военным и классным гражданским чиновникам различных ведомств.
Во второй половине XIX в. политическая элита приходит к осознанию того, что государство не способно обеспечить «достойную старость» даже своим служащим, не говоря уже о наёмных рабочих и крестьянах. Стала очевидной необходимость мобилизовать собственные материальные средства «слуг государевых» на пенсионное обеспечение в случае потери трудоспособности. Так, в пенсионной системе появляются эмеритальные кассы, основной капитал которых формировался из «пособия, Всемилостивейше дарованного кассе из государственного казначейства», и 6% вычетов «со всего денежного содержания и довольствия» участников кассы, а также случайных поступлений [5].
Пилотными вариантами стали Высочайше утвержденные «Положение об эмеритальной кассе морского ведомства» от 3 апреля 1858 г. (Высочайше утвержденное Положение об эмеритальной пенсионной кассе морского ведомства: Именной указ, данный Сенату. № 33078. 30 апреля 1858 г.) и «Положение об эмеритальной кассе военно-сухопутного ведомства» от 25 июня 1859 г. [Там же]. Впоследствии эмеритальные кассы были внедрены в гражданские структуры. Назначение эмеритальных пенсий и пособий производилось по правилам, изложенным в соответствующих уставах эмеритальных касс.
Важно также отметить, что в XVIII веке в российскую наградную систему были включены новые знаки отличия - ордена. Так, Пётр I учредил ордена св. А. Первозванного, св. Екатерины и св. А. Невского, а Екатерина II - ордена св. Георгия и св. Владимира. Статуты «Военного Ордена св. Великомученика и Победоносца Георгия» от 26 ноября 1769 г. и «Ордена св. Равноапостольного князя Владимира» от 22 сентября 1782 г. содержат статьи о назначении корпоративных пенсий кавалерам орденов [21]. При Павле I были систематизированы предыдущие нормативно-правовые акты, посвященные орденам, и император утвердил «Установление о Российских Императорских орденах» [6]. В «Установлении» была реанимирована бенефициарная система материального поощрения кавалеров орденов высших степеней в виде командорств. Александр I отказался и от архаичной бенефициарной системы «командорств» и восстановил более демократическую практику денежных пенсий кавалерам. В последующие годы XIX века существенных изменений в системе назначений корпоративных пенсий кавалеров орденов не происходит. Только в связи с инфляцией издаются распоряжения об увеличении субсидирования Капитула орденов из средств государственного Казначейства. Примером может служить именной указ Николая I, данный Сенату «О возвышении пенсионов, присвоенных кавалерам Российских орденов» от 1 января 1843 г. [12].