При урегулировании в деятельности естественных монополий необходимо учитывать мировой опыт, который доказывает, что самый эффективный тип взаимодействия государства и естественных монополий - это сочетание максимального развития предпринимательской инициативы, основанной на частной собственности, с жестким государственным регулированием отдельных стоимостных и технологических параметров их деятельности. Итак, дальнейшая демонополизация этих сфер - одна из стратегических задач государства, которое непосредственно касается вопросов ее национальной безопасности. В мировой практике сложилось несколько путей формирования системы органов регулирования естественных монополий, по которым такое регулирование могут осуществлять:
Соответствующие отраслевые министерства (транспорта, связи, энергетики и т.д.)
органы защиты конкуренции (антимонопольные комитеты и подобные им структуры);
Независимые регулирующие комиссии. В до сих пор не выбрана модель такого реформирования.
Существует практика регулирования первого типа - отраслевыми ведомствами, которые одновременно являются и субъектами регулирования и органами, которые непосредственно руководят предприятиями сферы естественных монополий и смежных рынков. Пересечение регулирующих и хозяйственных функций, сочетание управления и предпринимательской деятельности часто приводит к тому, что эти ведомства невольно пытаются помогать и содействовать отдельным субъектам, а это приводит к дискриминации других участников рынка и нарушения принципа равенства всех в среде конкуренции. К тому же, министерства и ведомства несут ответственность за состояние дел в подведомственной им сфере, они политически заинтересованы в его улучшении даже методами быстрого и прямого влияния, поэтому они не могут контролировать фактически своих коллег по службе, просто исключает эффективную политику государственного регулирования естественными монополиями.
Предоставление дополнительных полномочий Антимонопольному комитету привело к сочетанию принципиально различных функций - функций регулирования и функций контроля. Они разные по своему характеру, предметом применения управленческой деятельности, механизмами реализации, требованиями к специалистам, которые должны их выполнять. По-сути антимонопольные органы должны осуществлять функцию контроля - контролировать соблюдение конкурентного законодательства, предупреждать и пресекать монополистические действия и способствовать развитию конкуренции, которая, в свою очередь, уже выполняет регулирующие функции.
Возложение на антимонопольные органы полномочий регулирования отдельных параметров производства в сфере естественных монополий отвлекает их от основной задачи и делает невозможным эффективное выполнение ими непосредственных обязанностей - защиты конкуренции. В связи с этим в необходимо создавать независимые регулирующие комиссии в сферах естественных монополий, что обеспечит высокий уровень специализации специалистов, концентрацию усилий и ограниченных ресурсов на выполнение непосредственных регулирующих функций. Причем, такие процессы предусмотрено Законом «О естественных монополиях», статья 4 которого определяет, что регулирование деятельности субъектов естественных монополий должно осуществляться соответствующими национальными комиссиями.
Однако в процессе подготовки этого закона под давлением групп, заинтересованных в продолжении неконтролируемости этих сфер и отсутствия единой системы их регулирования, в статью 4 было умышленно внесено положение, предусматривающее, что в случаях, установленных законом, регулирование деятельности естественных монополий может осуществляться органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Здесь же установлено, что, если деятельность субъектов естественных монополий, подлежащей регулированию, согласно этому закону, направленная на удовлетворение потребностей отдельного региона (тогда как практически все естественные монополии ориентированы на региональные потребности), то функции регулирования субъектов естественных монополий могут быть делегированы областным администрациям с предоставлением им полномочий регулирующих комиссий, определенных законом.
Таким образом, было фактически размыто и распылено систему государственного регулирования естественными монополиями (в частности, и в сфере жилищно-коммунальных услуг), исключена единую государственную политику в этой сфере и эффективные рычаги регулирования и контроля за ее субъектами. В результате до сих пор не создано необходимой сети национальных отраслевых комиссий по регулированию естественных монополий. Работают только Национальная комиссия регулирования энергетики и Национальная комиссия регулирования связи, которая, как показывает практика, не в состоянии эффективно ограничивать монопольное право «Укртелекома» устанавливать тарифы в сфере связи и даже подыгрывает интересам и стремлениям этого естественного монополиста. Несмотря на подготовлен соответствующий проект Указа Президента, не создано Национальной комиссии по регулированию транспорта. Поэтому сегодня продолжается неограниченное монополия «Укрзализныци», а Министерство транспорта и связи фактически самостоятельно определяет ценовую политику и устанавливает тарифы на железнодорожные перевозки, учитывая, прежде всего интересы «Укрзализныци» и не всегда учитывая интересы потребителей и представителей других отраслей. Об этом свидетельствуют, в частности, регулярные заявления руководства Минтранса относительно намерений повышения тарифов на железнодорожные перевозки.
Продолжается процесс дискуссий по созданию Национальной комиссии по регулированию транспорта, однако этот процесс наталкивается на мощное транспортное лобби, заинтересованное в неурегулированности этой сферы естественной монополии, неограниченности полномочий ее отраслевых монополистов. Так же происходит решительное сопротивление созданию независимых регулирующих комиссий в других сферах естественных монополий и смежных рынках, а также бойкот требований Закона «О естественных монополиях». Тогда как деятельность отраслевых регулирующих комиссий в сферах естественных монополий позволила бы исключать факты злоупотребления монопольным положением в этих сферах, устанавливать и жестко контролировать тарифы и цены на услуги естественных монополий в соответствующих сферах. Что же касается сферы жилищно-коммунального хозяйства, то здесь также отсутствуют согласованные действия по созданию отраслевой регулирующей комиссии.
К сожалению, недостатком Закона «О естественных монополиях» является то, что он четко не определяет, какие именно регулирующие комиссии должны быть созданы, а определяет лишь их типовые задачи, функции, полномочия, процедурные вопросы работы любой комиссии, которая может быть создана в той или иной сфере естественных монополий. Это еще одна из причин того, почему в настоящее время центральные органы исполнительной власти сознательно тормозят процесс делегирования существенной части власти и регулирующих функций соответствующим комиссиям, процесс создания которых сознательно затягивается, тормозится и блокируется. Необходимо, наконец, возобновить работу межведомственной рабочей группы по разработке проекта концепции постепенного разграничения функций регулирования деятельности субъектов естественных монополий между действующими центральными органами исполнительной власти и создаваемыми национальными комиссиями. Кстати, такая комиссия (которая так и не разработала соответствующей концепции, а также более 20 различных комиссий и рабочих групп) была ликвидирована постановлением Кабинета Министров от 29.01.03 г. № 142 «О ликвидации некоторых консультативных, совещательных и других органов, образованных Кабинетом министров, и признание утратившими силу некоторых актов Кабинета Министров».
Из Указа Президента «Об Основных направлениях конкурентной политики на 2002-2004 годы» было даже изъят пункт о необходимости разработки такой концепции, что свидетельствует о мощное административно-политическое лобби, которое противодействует созданию в эффективной системы государственного регулирования естественных монополий. В связи с этим продолжает господствовать старая и неэффективная ведомственная система регулирования естественных монополий. Под давлением Антимонопольного комитета центральные и местные органы пытаются совершенствовать механизмы реализации тарифной политики, улучшать правила предоставления услуг монополистами.
- аналитического обобщения методов и факторов, определяющих динамику финансовых ресурсов, выявления причин неадекватности финансового потенциала и финансовой обеспеченности территориального развития,
поиска направлений оптимизации процесса и повышения эффективности механизма финансового регулирования в Российской Федерации,
обоснования концептуальных подходов к разработке государственной финансовой стратегии в развитии регионов страны.
Предметом исследования являются финансовые отношения; финансовая политика государства в целом, и территории в частности, правовое и методическое обеспечение процесса управления территориальными финансами.
Объектом исследования выступают системы государственных (муниципальных) финансов, финансового регулирования, а также деятельность государственных и муниципальных структур в процессе финансового регулирования территориального развития
Методологической основой исследования послужил диалектический подход, раскрывающий возможности исследования вопросов формирования финансовой стратегии развития территорий в их динамике, взаимосвязи и взаимообусловленности. Системный подход к предмету исследования реализован посредством таких общенаучных методов, как методы научной абстракции, моделирования, сравнительного анализа и синтеза, статистического, логического и графического методов оценок финансовых мероприятий.
Теоретической базой
исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в
области теории государственных и муниципальных финансов, теории бюджета,
налогов и построения межбюджетных отношений, государственного регулирования
экономики, а также работы специалистов, занимающихся вопросами построения стратегии
развития и управления территориальными финансовыми ресурсами. Среди них особое
значение имеют работы ученых Института системного анализа РАН, Института
экономики РАН и Центра социально-экономических проблем федерализма, Института
мировой экономики и международных отношений РАН, Национального Экономического
Совета, аналитического центра и профильных комитетов Совета Федерации.
Глава 1. Теоретико-методологический анализ
территориального финансового регулирования
.1 Понятие финансового регулирования территориального
развития
Наиболее распространенной трактовкой термина «регулирование» в научной литературе является его определение как комплекса оперативных воздействий на объект управления, ориентированный на локализацию возникших в ней отклонений от некоторого желаемого (планового) состояния.
Учитывая данное определение, предполагается, что субъект управления имеет достаточно детальное представление о том, каким должно быть наилучшее состояние регулируемой системы в конкретный момент времени и, сравнивая его с реальным состоянием, выявляются отклонения и принимаются меры по возвращению системы к заданным параметрам. Такой подход имеет следующие особенности. Во-первых, он имеет высокую степень рутинности и механистичности регулирования, он ограничен рамками заданных характеристик объекта и, таким образом, обладает практической невозможностью превысить последние, даже если для этого имеются все предпосылки. Во-вторых, соответствующий подход к регулирующим воздействиям на объект управления характеризуется сведением сущности регулирования к набору оперативных реакций управляющей подсистемы на любые признаки отклонений в виде непрерывного потока корректировок на основе всеобщего контроля управляемой подсистемы.
По нашему мнению, вышеуказанный подход к регулированию представляется обоснованным с точки зрения практической значимости, примирительным и целесообразным, в частности, к объектам с достаточно жестко заданной технологией функционирования, которыми являются, например, системы, основанные на применении технических средств или на "отработанном регламенте взаимодействий элементов. Характеризуя концепцию системного подхода к управлению социально - экономическими процессами, нам представляются в роли таких объектов хозяйствующие субъекты, представляющие собой большие и сложные системы территориального уровня.
Естественно, что при регулировании рассматриваемой в данном исследовании территориальной финансовой системы, по нашему мнению, необходимо учитывать ряд особенностей при определении сущностной характеристики соответствующего регулирования.
Во-первых, объективно низкая определенность, реализации взаимосвязей (технологии взаимодействия) между элементами финансовой системы, основанная на общей неопределенности системы финансов (денежных отношений). В свою очередь, эта неопределенность вытекает из фундаментальной специфики рыночной экономики, что делает невозможным применение оперативных плановых количественных оценок исследуемого объекта в качестве информационной базы для' принятия* решений о воздействиях на него;
Во-вторых, недостаточное наличие методов и способов прямого регулирования с целью оперативного воздействия на финансово-хозяйственные процессы со стороны управляющего субъекта (государственных финансовых органов)» на ту часть объектов управления, которая представлена элементами негосударственной составляющей финансовой системы (в т.ч. муниципальные централизованные и децентрализованные финансы). Естественно, что при этом говорить о высокой степени оперативности воздействия на функциональные и структурные характеристики финансовой системы говорить не приходиться;
В-третьих, это объективно сложившийся у финансовых органов государственной власти, как управляющего субъекта (через нормы финансово- бюджетного законодательства), комплекс инструментальных решений косвенного и долгосрочного характера с целью тактического и стратегического воздействия на "управляемую подсистему," которая позволяет не только достигать непосредственно целей конкретных элементов этой системы, но и формировать условия; необходимые для их функционирования;
В-четвертых, высокая степень зависимости функционирования территориальной финансовой системы от нормативно-правовых регламентации формируемых федеральными органами власти и, как следствие, создавшейся финансовой зависимостью территориального уровня от центра, что не может не сужать спектр выбора управленческих решений о воздействии на общую управляемую систему, и соответственно, на ее частные элементы;
В-пятых, наличие социально-общественной ответственности органов государственной власти как управляющего субъекта за качественные показатели осуществляемых действий (воздействий регулирующего характера), которые оказывают серьезное влияние как на социально-экономическую устойчивость территориального развития, так и на организационно- экономическую структуру. Это влияние может быть как позитивным, так и негативным, не только на собственно объект регулирования, но и на социально- экономическую систему региона в целом;
В-шестых, чрезвычайно высокая степень разнообразия элементов региональной финансовой системы, которая существенно осложняет процесс выработки общих для всех эффективных регулирующих воздействий, с одной стороны, а с другой - объективная невозможность в подавляющем большинстве конкретных ситуаций учета специфики функционирования и состояния отдельных субъектов (организаций и хозяйствующих единиц) управления.
Все это позволяет сделать вывод о том, что процесс регулирования территориальной финансовой системы кардинальным образом отличается от процесса регулирования социально-экономических систем микроуровня и требует выработки специального определения, позволяющего придать ему конкретность и целевую направленность.