Здесь требуется сочетание капиталов многих субъектов хозяйствования, а поскольку желающих на такие малоприбыльны действия, как правило, нет, то эту функцию берет на себя государство. Она вынуждена это делать потому, что естественные монополии являются преимущественно стратегическими объектами, от которых зависят не только уровень условий жизнедеятельности населения и развития производственной сферы, но и безопасность государства. Есть эффективное функционирование естественных монополий по сути относится к вопросам национальной безопасности.
Однако в Концепции (основах государственной политики) национальной безопасности, утвержденной постановлением Верховной Рады от 18 июля 1995 г. № 532-95-n, стратегически важный вопрос эффективности государственной конкурентной политики и противодействия явлениям и тенденциям монополизма и концентрации экономической власти (в частности, и вопросы регулирования естественных монополий) вообще отсутствуют в списке потенциальных угроз национальной безопасности. В разделе III Концепции «Угрозы национальной безопасности» они определены только одним пунктом «неэффективность системы государственного регулирования экономических отношений, наличие структурных диспропорций, монополизма производителей, препятствий становлению рыночных отношений». То есть существует проблема недостаточной конкретизации и классификации всех потенциальных угроз национальной безопасности, которые связанные с ведением хозяйства и возникновения монополизма. Это существенно ограничивает распространение рычагов государственной политики национальной безопасности на экономические процессы и возможности ее влияния на повышение эффективности государственной социально-экономической политики.
В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения в Концепции (основах государственной политики) национальной безопасности, нормы которой имеют декларативный характер, устарели и не соответствуют нынешнему уровню развития рыночных отношений. Конечно, неурегулированность естественных монополий связана с очень существенной концентрацией экономических интересов в этой сфере. Быть монополистом, а тем более естественным монополистом, очень выгодно. Если у потребителя нет выбора, он вынужден платить любую цену за нужную ему услугу. В сфере естественных монополий потребитель под давлением изменения цен практически не может переключить на другую аналогичную продукцию, как это происходит в других отраслях.
Сочетание всех этих факторов обеспечивает природным монополистам достаточно выгодные условия существования. Они пользуются экономическими и правовыми преимуществами, которые дают им возможность навязывать свои, зачастую невыгодны, требования контрагентам. В связи с этим в этой сфере часто встречаются характерные нарушения - происходит завышение цен и тарифов; навязывание условий договора, невыгодных потребителю; навязывание ненужных потребителю товаров, снижение качества продукции и качества обслуживания, установление барьеров доступа других предпринимателей на потенциально конкурентные смежные рынки. Среди таких методов предпринимательской поведения естественных монополистов, которые дают им возможности скачивать с потребителей максимальные суммы средств для максимизации своих доходов, наиболее изящный - метод установления различного рода дискриминационных цен.
Предприниматель, который имеет неограниченную монопольную власть, часто сталкивается с проблемой платежеспособности отдельных групп покупателей. Поэтому в сфере естественных монополий является типичной ситуация, когда абсолютно однотипная продукция продается по разным ценам разным покупателям. Примером является разница в расценках на услуги по телефонной связи, которые устанавливаются «Укртелекомом» для различных групп потребителей - граждан и предприятий. Такая ценовая дискриминация в сферах естественных монополий обусловлена стремлением монополиста получить от разных слоев потребителей можно большую плату за свои услуги. Если на конкурентном рынке с целью привлечения покупателей происходит постоянная борьба, которая заставляет производителей повышать качество своих товаров путем внедрения инноваций, то в сфере естественных монополий отсутствуют такие экономические действия и стремления. Именно в этом и заключается главная причина технологической изношенности и устарелости национальных естественных монополий (в частности, сферы жилищно-коммунального хозяйства), что также, в свою очередь, обуславливает высокую себестоимость, затратность и низкое качество их продукции и услуг.
Политика регулирования естественных монополий играет ведущую роль в обеспечении благосостояния населения и функционировании национальной экономики. Однако для ее реализации, во избежание превращения естественных монополий на общественное зло (в которое, собственно, они и превратились в) государство должно строго следить за их деятельностью, анализировать ситуацию в этой области, искать возможности разграничения тех сфер деятельности, которые по сути являются естественными монополиями, и тех, которые могут работать на конкурентных началах.
В Законе «О естественных монополиях» обсуждался 5 лет - с 1995 по 2000 год. Под давлением влиятельных сил, заинтересованных в сохранении неконтролируемости этой сферы, закон долго не хотели принимать. Бывало такое, что для его принятия не хватало лишь нескольких голосов и рассмотрение переносилось на другое заседание.
Другие доказывали, что закон обяжет естественные монополии поставлять продукцию и предоставлять услуги неплатежеспособным потребителям. Некоторых беспокоило, что после принятия этого закона естественные монополии больше не смогут перекладывать бремя расходов по неплатежеспособных потребителей на платежеспособных. Некоторые утверждали, что закон вообще не нужен и достаточно будет предоставить дополнительные полномочия Антимонопольному комитету, что фактически означает совмещение функций защиты конкуренции и функций регулирования.
Согласно ст. 1 Закона от 20.04.2000 года № 1682-III «О естественных монополиях» естественная монополия - это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке является более эффективным при условии отсутствия конкуренции вследствие технологических особенностей производства (в связи с существенным уменьшением расходов производства на единицу товара по мере увеличения объемов производства), а товары (услуги), которые производятся субъектами естественных монополий, не могут быть заменены в потреблении другими товарами (услугами), в связи с чем спрос на этом товарном рынке меньше зависит от изменения цен на эти товары (услуги), чем спрос на другие товары (услуги). Главная цель государственной политики в сфере регулирования естественных монополий определяется как обеспечение эффективности функционирования рынков, находящихся в состоянии естественной монополии, на основе сбалансирования интересов общества, субъектов естественных монополий и потребителей их товаров.
Согласно ст. 5 Закона от 20.04.2000 года № 1682-III «О естественных монополиях» регулированию подлежит деятельность субъектов естественных монополий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов трубопроводами; транспортировку природного и нефтяного газа трубопроводами и его распределение; транспортировки других веществ трубопроводным транспортом; передачи и распределения электрической энергии; пользование железнодорожными путями, диспетчерскими службами, вокзалами и другими объектами инфраструктуры, которые обеспечивают движение железнодорожного транспорта общего пользования; управления воздушным движением; связи общего пользования; централизованного водоснабжения и водоотвода; централизованного снабжения тепловой энергии; специализированных услуг транспортных терминалов, портов, аэропортов по перечню, который определяется Кабинетом Министров.
Статья 6 Закона «О естественных монополиях» определяет и конкретные смежные рынки, которые регулируются этим законом: это - поставка природного газа и других веществ, транспортировка которых осуществляется трубопроводным транспортом; хранения природного газа в объемах , превышающих уровень, устанавливаемый условиями и правилами осуществления предпринимательской деятельности по хранению природного газа (лицензионными условиями); внутренние и международные перевозки пассажиров и грузов железнодорожным, воздушным, речным и морским транспортом, производство электрической энергии в объемах, превышающих уровень, устанавливаемый условиями и правилами осуществления предпринимательской деятельности по производству электрической энергии (лицензионными условиями); поставки электрической энергии, производство тепловой энергии в объемах, превышающих уровень, устанавливаемый условиями и правилами осуществления предпринимательской деятельности по производства тепловой энергии (лицензионными условиями), предоставление услуг междугородной и международной телефонной связи. Указом Президента «О мерах по реализации государственной политики в сфере естественных монополий» от 19.08.1997 г. № 853/97 были определены направления реформирования отраслей, относящихся к сфере естественных монополий и смежных с ними рынков.
Было также поручено органам власти и управления разработать комплексные меры по реструктуризации, приватизации и усиления государственного контроля в сфере естественных монополий, в соответствии с определенными этим указом направлений. Кроме того, эти направления были конкретизированы отдельно для электроэнергетики, нефтяного комплекса, транспорта, связи и жилищно-коммунального хозяйства. Указом было предусмотрено создание Национальной комиссии по вопросам регулирования транспорта, что означало возложение на нее функции регулирования деятельности предпринимателей на рынках железнодорожных перевозок, услуг пользования железнодорожным путями, диспетчерскими службами, вокзалами и другими объектами инфраструктуры, которые обеспечивают движение железнодорожного транспорта общего пользования, специализированных услуг транспортных терминалов, портов, аэропортов, услуг управления воздушным движением и авиационных перевозок в части обеспечения взаимодействия авиапредприятий с объектами инфраструктуры, обеспечивающих авиационное движение. Такую комиссию предполагалось создать с одновременным сокращением штатной численности и расходов бюджета на содержание соответствующих органов исполнительной власти и четким разграничением функций управления.
Однако по понятным причинам Национальной комиссии по вопросам регулирования транспорта так и не было создано. Статья 5 Закона «О естественных монополиях» устанавливает полномочия Антимонопольного комитета составлять и вести перечни конкретных предпринимателей, являющихся субъектами естественных монополий, то есть тех, которые реально работают в этих отраслях. Однако на практике реализовать эту норму довольно трудно, потому что это достаточно сложная задача. По закону, определение субъекта естественной монополии включает всех субъектов хозяйствования, которые реализуют свою продукцию на рынке, который находится в состоянии естественной монополии. Но в сфере естественных монополий действуют не только субъекты хозяйствования, у которых основной вид экономической деятельности совпадает с этой сферой (комбинаты коммунальных предприятий, железной дороги, предприятия электроэнергетики и газоснабжения), но и те, в которых такого совпадения нет (заводы, фабрики, хозяйственные общества, кооперативы и т.д.).
При этом, сегодня отсутствуют статистические данные и показатели по таким субъектам. Нынешний перечень субъектов естественных монополий не является исчерпывающим и полным еще и потому, что в него не входят предприниматели, работающие на рынках естественных монополий, но эта деятельность не совпадает с их основной деятельностью. Так, системы сетей, обеспечивающих потребности населения в питьевой воде, отвода использованной для бытовых и иных нужд воды, отопления административных зданий и жилья, передачу электрической энергии местными сетями, местная телефонная связь, услуги пользования подъездными железнодорожными путями, транспортировку природного газа распределительными трубопроводами сегодня находятся в собственности и эксплуатируются субъектами хозяйствования, в которых эти услуги в сфере естественных монополий не совпадают с основной деятельностью. К тому же, в параллельно с процессом приватизации происходит перераспределение инфраструктурных объектов, ранее принадлежавших государству.
Согласно постановлению Кабинета Министров от 25.12.98 г. № 2074 «О поэтапной передаче в коммунальную собственность территориальных общин крупных городов (с населением свыше 100 тыс. чел.) Объектов теплоснабжения потребителей жилищно-коммунальной сферы» и Указа Президента от 3.12. 99 г. № 1529/99 «О неотложных мерах по ускорению реформирования аграрного сектора экономики» часть объектов естественных монополий (котельные, тепловые пункты, тепловые сети, объекты водоснабжения и водоотведения, соответствующие инженерные сооружения, техника и т.д.) передаются в коммунальную собственность территориальных общин городов, на балансы сельских советов или иных владельцев. В результате реорганизации возникают новые предприятия, которые пока не учитываются, что существенно затрудняет их статистический учет.
В связи с этим для выявления и определения всех субъектов предпринимательства, работающих на рынках естественных монополий, необходимо создать систему тесного взаимодействия соответствующих государственных учреждений и органов власти. К тому же, Антимонопольным комитетом до сих пор не разработаны четкие критерии, согласно которым предприятие должно быть занесено в перечень субъектов естественных монополий. Без решения этого важного технологического вопрос невозможно перейти к эффективным процедурам регулирования деятельности естественных монополий и реализации положений Закона «О естественных монополиях».
В Российской Федерации, где закон о естественных монополиях было принято на 5 лет раньше, чем в, создана нормативно-правовые основы формирования реестров субъектов естественной монополии в каждой из сфер деятельности, подпадающей под действие этого закона. При этом, включение в реестры не зависит ни от доли предпринимателей на соответствующих рынках, не от нарушали они антимонопольное законодательство. Сегодня в России введен процедуры ведения реестра субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, реестр энергоснабжающих организаций, реестра субъектов естественных монополий на транспорте и т.д.
Решение о включении в реестры принимаются соответствующими регулирующими комиссиями в сферах естественных монополий и такие решения подлежат опубликованию в СМИ. Очевидно, при введении процедур формирования таких специализированных реестров и в целесообразно использовать положительный опыт России и создать механизм взаимодействия различных административных учреждений и органов власти для выявления всех субъектов естественных монополий на рынках и определения методов их регулирования и контроля. Необходимо также ускорить отделение от сферы естественных монополий определенных предприятий и производств, успешно могут работать в условиях конкуренции.
Однако в настоящее время процессы реформирования естественной монополии в сфере железнодорожных перевозок фактически остановились. Активизация научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности в сфере естественных монополий, в частности, жилищно-коммунального хозяйства, производства уже созданных изобретений и инноваций (например, реализация проекта развития частной энергетики на базе так называемого способа когенерации, суть которого заключается в сооружении электрогенерирующих установок на базе котельных и теплоэлектроцентралей, предусматривающий дополнительное производство электроэнергии на базе уже существующих тепловых генераторов в коммунальном хозяйстве, на транспорте или в промышленности, обеспечит предприятиям автономный источник значительно более дешевого энергоснабжения (разработчик проекта - Институт технической теплофизики НАН и запорожское ОАО «Рассвет»); реализация положений Указа Президента от 26.09.03 г. № 1094/2003 «О мерах по развитию производства топлива из биологического сырья» и внедрение других инноваций и нетрадиционных новых технологий позволят в ближайшей перспективе в корне менять качественные параметры деятельности естественных монополий, значительно ограничивать сферы их влияния, достигать определенной демонополизации этих отраслей, создавать новые эффективные субъекты хозяйствования и альтернативные мощности, которые смогут удовлетворять часть спроса потребителей в этих сферах. К тому же, потребители получат возможность выбора поставщиков необходимых для них услуг, равного и открытого доступа к дешевым, качественным и достижимых для каждого электроэнергии, тепла, воды, связи и транспортных средств.