Вопрос о Германии был ключевым. Его решение предполагало ликвидацию препятствий и
выработку механизма объединения двух немецких государств и прекращение прав и ответственности четырех государств, государств - победителей Германии во Второй мировой войне. На переговорах о будущем Германии, в которых принимали участие представители Англии, Франции, СССР, США и двух немецких государств - ГДР и ФРГ, делегация СССР не смогла настоять на том, чтобы процесс объединения был бы именно процессом объединения, а не поглощения, и объединенная Германия не являлась бы членом НАТО. Вступивший в действие с 1 июля 1990 г. Договор о заключении между ними финансового, экономического и социального союза явился основанием поглощения ГДР Западной Германией. Договор об окончательном урегулировании в отношении Германии, подписанный в Москве 12 сентября 1990 г. министрами иностранных дел ГДР, ФРГ, Великобритании, США, СССР и Франции при участии министра иностранных дел Польши, исходил уже из факта существования объединенной Германии - ФРГ <*>. В соответствии с ним страны - победительницы во Второй мировой войне отказывались от своих прав и ответственности в отношении Берлина и Германии в целом, а объединенная Германия обретала полный суверенитет в своих внутренних и внешних делах. СССР принимал обязательства до конца 1994 г. вывести свои войска, размещенные в Германии, и урегулировать связанные с этим проблемы на двусторонней основе с правительством объединенной Германии. Договор закреплял незыблемость послевоенных границ Германии, ограничивал численность ее
вооруженных сил и гарантировал неразмещение иностранных войск и ядерного оружия на территории бывшей ГДР.
--------------------------------
<*> ВСНД СССР и ВС СССР. 1991. N 16. Ст. 452.
В80-е гг. так же, как в Советском Союзе, начинается реставрация капитализма в европейских социалистических странах, и антикоммунистические силы получают господство в их органах власти. Большинство этих государств занимает четкую антисоветскую позицию и
направляет свои усилия во внешнеполитической деятельности на укрепление отношений со странами Запада, на разрыв особых связей с СССР в рамках международных организаций социалистических стран и вступление в блоки капиталистических государств.
Вноябре 1990 г. в Париже состоялась встреча глав государств и правительств 34 стран - участниц Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). По итогам встречи была принята Хартия для новой Европы, в которой отмечались изменения, произошедшие за последние годы, а также подчеркивалась положительная роль СССР во всех переменах. Главной заслугой Советского Союза, по мнению Запада, было невмешательство в сложные внутриполитические процессы, протекавшие в странах Центральной и Восточной Европы.
Наметившийся процесс преодоления конфронтации со странами Запада и то, что
пришедшие к власти в Восточной и Центральной Европе антикоммунисты заняли откровенную антисоветскую позицию, заставляло руководство СССР пересматривать свою политику в отношении друзей и союзников. Такая политика СССР совпала с действиями политического руководства бывших социалистических стран, направленными на быстрейшую интеграцию их в европейское и мировое сообщество. Эти государства проводят политику, ведущую к ликвидации ОВД и СЭВ. Дополнительным толчком к упразднению социалистического содружества явились кризис, охвативший СССР и выразившийся в ослаблении экономики, развале партии, взрыве национализма и сепаратизма, а также политика СССР в решении немецкого вопроса, которые показывали, что раздираемому внутренними проблемами СССР все тяжелее нести бремя великой державы, что он больше не в состоянии не только поддерживать своих внешних друзей, но и последовательно отстаивать собственные геополитические интересы на международной арене. Таким образом, в тот период, когда СССР все более ослабевал и последовательно разрушался,
складывались основы дипломатической изоляции нашего государства в условиях сохранения и укрепления военного и политического союза бывших его противников в холодной войне.
Организация Варшавского договора была распущена 1 июля 1991 г. единогласным решением руководителей стран-участниц, собравшихся в Праге. За год до этого на Московском совещании Политического консультативного комитета страны - участницы Варшавского договора
высказались за роспуск только военных органов Организации и трансформацию этого союза из военно-политического в политико-военный. Развал СССР и реставрация капитализма в странах Восточной и Центральной Европы ускорили конец Варшавского договора. Начинается вывод советских войск с территории бывших социалистических стран, который проходил на основе
двусторонних соглашений с каждым из этих государств в условиях антисоветской истерии и больше был похож на бегство. Огромная группировка войск выводилась в кратчайшие сроки. При этом часть из них расформировывалась, а другая - направлялась к совершенно необустроенным новым местам дислокации. Отсюда возникло много проблем, связанных с социальной защитой военнослужащих и членов их семей.
Такая же судьба ожидала и Совет Экономической Взаимопомощи (СЭВ). В рамках этой
организации существовал особый замкнутый рынок с собственными ценами на сырье и готовую продукцию и особым порядком расчетов между участниками. С переходом СССР с 1 января 1991 г. на расчеты с членами СЭВ по мировым ценам и в свободно конвертируемой валюте судьба последнего была предрешена. СЭВ был распущен 28 июня 1991 г. на своем последнем заседании в Будапеште.
Параллельно с ликвидацией социалистического блока происходит и пересмотр политики
СССР в региональных конфликтах, отказ от силовых методов их решения. В контексте этой политики решался вопрос об Афганистане, где находились советские войска, принимавшие участие в боевых действиях на стороне центрального правительства. В мае 1988 г. вступили в силу Женевские соглашения по Афганистану. Начался вывод советских войск с территории этой страны под контролем ООН.
Разрушение СССР привело к тому, что его бывшие члены повели неодинаковую, порой даже принципиально различающуюся внешнюю политику.
Внешняя политика России и других республик. Основы внешнеполитической доктрины России накануне разрушения СССР были изложены ее Президентом Б.Н. Ельциным в его выступлении на пятом (внеочередном) Съезде народных депутатов РСФСР 28 октября 1991 г. Они сводились к следующему. Во-первых, Россия намеревалась войти в мировую экономику на равных со всеми суверенными государствами правах, и поэтому намечается линия на прямое участие республики в международных финансовых и торговых организациях, соглашениях и конвенциях,
на проведение преобразований валютной и внешнеторговой системы в соответствии с международными стандартами. Для этого руководство Российской Федерации изъявило готовность сделать и соответствующие шаги: принять основные принципы, заложенные в уставе Международного валютного фонда, пригласить МВФ, мировой банк и Европейский банк
реконструкции и развития к разработке плана по сотрудничеству и участию в российских экономических реформах. Во-вторых, делалась ставка на получение помощи и поддержки, в том числе и финансовой, развитых стран и международных организаций. В-третьих, понимая, что мировое сообщество и развитые страны в особенности, наблюдая за развалом СССР, обеспокоились судьбой международных обязательств и внешнего долга СССР, руководство России постаралось развеять эти опасения. Было подтверждено ранее сделанное заявление о том, что Россия намерена соблюдать международные обязательства СССР. Что касается судьбы МИД СССР, то ему на этом этапе отводилась роль координатора международной деятельности республик и предлагалось провести соответствующие организационные изменения, сократив аппарат примерно в десять раз.
С разрушением СССР и Организации Варшавского договора Россия оказалась в Европе в начале 90-х гг. вне военно-политических союзов. Отказавшись от прежних целей и задач внешнеполитической деятельности и не выработав самостоятельной доктрины, основанной на геополитических, стратегических и исторических реальностях Российского государства, руководство страны начинает безоговорочно следовать политике США и НАТО. Острый
внутриполитический и экономический кризис не способствовал активной и самостоятельной внешней политике, поэтому только наличие ядерной мощи и сохранение способности за 30 минут
уничтожить США не позволяли окончательно сбросить со счетов мнение России в международных
делахЛиквидация. СССР осуществлялась хотя и бывшими высшими партийными руководителями, но имела выраженный антикоммунистический характер, что весьма импонировало западным "друзьям". Однако Запад беспокоило будущее стратегических сил бывшего СССР. Поэтому в кратчайшие сроки завершаются соответствующие переговоры, и 3 января 1993 г. был подписан
Договор о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ-2) между Россией и США. В соответствии с ним стороны должны были сократить свои вооружения в три раза больше уровня, предусмотренного договором СНВ-1. При этом Россия максимально уничтожала свои наиболее опасные для Запада ракеты наземного базирования. В
целом содержание Договора основывалось на позициях американской стороны и мало учитывало интересы России. По сути дела Россию ставили перед необходимостью пересматривать структуру своих стратегических сил в угоду американцам.
В этот период в подходе правящих кругов России к вопросу о разоружении просматривается недооценка глобального значения военной мощи державы и стратегического оружия в частности, а также паритета в этой области между великими державами. Доказательством может служить выступление Президента России Б.Н. Ельцина в Грановитой палате на приеме по случаю подписания Договора СНВ-2, где он, в частности, сказал: "Считаю важным, чтобы мощь России как великой державы впредь определялась не количеством ракет, а уровнем благосостояния ее граждан, развитием культуры, образования, национальных традиций". Результаты не замедлили сказаться. С Россией перестали практически считаться в международных делах как с великой державой. Ее уделом стало безоговорочное следование в русле политики США, даже вопреки
своим экономическим и политическим интересам, что ярче всего проявилось в балканских делах, а
также в давлении на Россию при заключении крупных выгодных контрактов на поставки в развивающиеся страны высокотехнологичной продукции и оружия.
В условиях ухода с международной арены социалистического военного блока и ослабления России судьбы государств и народов начинают вершить США и их союзники по НАТО. Делаются попытки заменить ООН Североатлантическим блоком.
Одновременно, вопреки логике событий, поднимается вопрос о приеме бывших социалистических стран Европы и некоторых республик бывшего СССР без России в НАТО. России предлагается партнерство с НАТО, означающее на деле, как показали события на Балканах, слепое и безоговорочное одобрение действий США и их союзников, которые не только не согласовывались с Россией, но и информацию о которых Россия получала, как правило, уже после свершившегося факта.
Хотя и поздно, происходит осознание сложившейся реальности и Россией.
Что касается других республик Советского Союза, ставших независимыми государствами, то они ведут разную политику как по отношению к Западу, так и по отношению к России. Многовековые экономические, культурные и иные связи требуют восстановления единства, за которое высказывается большинство населения. Однако правящие круги этих суверенных государств смотрят на объединение по-разному. Наиболее активно стремится к сближению с Россией Белоруссия. Определенные интеграционные тенденции видны со стороны Казахстана. Зато украинское руководство все больше посматривает на Запад, здесь даже поговаривают о вступлении республики в НАТО. Наиболее сильны антироссийские, антирусские и прозападные тенденции в Прибалтике.
Рассматриваемый период войдет в историю как время кардинальных изменений в системе международных отношений, сложившейся за последние десятилетия. Их существо заключается в преодолении разделения мира на два лагеря, возглавляемых двумя великими державами, прекращении холодной войны, установлении нового международного статуса России.
§ 2. Ломка формы государственного единства
Децентрализация СССР. Политика так называемой перестройки в преломлении к вопросу о форме государственного единства выражалась в поддержке идеи децентрализации СССР. Предполагалось, что союзным республикам будут предоставлены более широкие экономические и политические права. Руководители СССР считали, что, как и прежде, гарантией суверенитета
союзных республик будет служить закрепленное в Конституции СССР право выхода из его состава.
Однако события вышли за рамки представлений центра, который стал лишь фиксировать то, что делалось в республиках. Так, Закон "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации" от 26 апреля 1990 г. был принят "вдогонку" решениям ряда республик об их суверенных правах. То же самое произошло и с Законом о выходе из состава СССР, который приняли уже после того, как Литва заявила о своем выходе из Союза.
Единство Советского Союза в большой мере опиралось на единство правящей партии. Идеология КПСС была глубоко интернациональной. Поэтому национализм и сепаратизм не могли свободно укорениться и развиваться, пока КПСС оставалась правящей в Союзе ССР и республиках. Демократизация внутрипартийной жизни, критика форм, методов и политической практики КПСС в области межнациональных отношений парализовали партийное воздействие. Последовавший кризис КПСС, ее раскол, отстранение от власти позволили открыть дорогу для
проникновения и укоренения в сознании части населения и политического руководства республик идей национализма и сепаратизма.
Другой важнейшей опорой государственного единства СССР являлись плановая экономика и централизованное распределение материально-технических ресурсов. Переход к рыночным
принципам организации экономики разрушал экономический фундамент существовавших политических отношений. Не случайно, что на пути к полной независимости все республики делали одни и те же шаги: 1) экономическая самостоятельность (внутренний хозрасчет); 2) провозглашение суверенитета, где главную роль играет приоритет республиканского
законодательства над союзным и перераспределение власти и собственности между Союзом и республикой в пользу республики; 3) обращение к мировому сообществу с просьбой о признании независимости.
Проникновению и укоренению идей национализма и сепаратизма способствовали и условия надвигавшегося социального краха, связанного с изменениями общественного и государственного строя, вызвавшими резкое ухудшение экономического и нравственного положения, социальный дискомфорт большинства населения. В таких условиях значительной частью граждан республик овладевает убеждение, что со своими соплеменниками им удастся быстрее и эффективнее решить проблемы, возникшие в стране.
Ослабление государственного единства, уменьшение роли центра в регулировании
межнациональных отношений и решении местных вопросов привели к возникновению межнациональных раздоров. Первым был конфликт в Нагорном Карабахе (1988 г.), а затем между Азербайджаном и Арменией. Проявленное со стороны руководства СССР бессилие в решении пусть сложного, но вполне разрешимого вопроса наглядно продемонстрировало возможность разрушения существующей формы государственного единства. Начался "парад суверенитетов". Республики принимают декларации о независимости. По мере проведения очередных выборов к власти в республиках приходят националистически настроенные силы, которые начинают проводить не только антисоветскую или антикоммунистическую, но и антирусскую политику. Под
воздействием вышеуказанных факторов встает проблема защиты прав русскоязычного населения и вообще нетитульных наций на территории национально-государственных образований.
Утрачивая последние механизмы воздействия на положение в регионах, руководство СССР
пытается восполнить пробел принятием соответствующих законов. В ответ на ставшие массовыми
притеснения граждан по национальному признаку и откровенное игнорирование государственного единства СССР, определенного Конституцией, 2 апреля 1990 г. принимается Закон СССР "Об
усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР". В преамбуле Закона говорится, что его принятие вызвано не только внутренними причинами, но и международными обязательствами
СССР, что он издается с целью усиления защиты прав и свобод граждан, решительного пресечения деятельности различных националистических и сепаратистских объединений, направленной на дискриминацию граждан в связи с их национальной принадлежностью, языком, вероисповеданием, на разжигание межнациональной вражды и розни, на насильственное нарушение закрепленного Конституцией СССР единства территории Союза. Но действия по созданию и активному участию в объединениях, признанных противоправными, влекут за собой всего-навсего административную ответственность, а решение об этом принимает судья единолично. В действительности Закон не только не усиливал, а скорее ослаблял ответственность за перечисленные правонарушения. Достаточно, например, отметить, что действенного механизма осуществления даже этого Закона уже не существовало, так же, как и идеологической опоры. Игнорирование законодательства Союза, его Конституции, предусматривавшей определенную форму государственного единства, дошло до создания республиками собственных вооруженных формирований. В ответ на это была предпринята попытка остановить вооружение республик. 25 июля 1990 г. издается Указ Президента СССР "О запрещении создания вооруженных формирований, не предусмотренных законодательством СССР, и изъятии оружия в случаях его незаконного хранения". Точно так, как и другие подобные акты, выполнять этот Указ было уже некому.
Попытка заключения нового Союзного договора. Пытаясь остановить распад государства и отдавая себе отчет, что в новых условиях использование старых форм и методов не может принести положительных результатов, руководство СССР предпринимает попытки создать новую правовую основу существования Союза. Исходя из того, что реально сложившаяся в
предшествующие годы форма государственного единства страны подвергается беспощадной критике, и в какой-то степени обоснованной, был избран путь ее изменения.
20 июня 1990 г. состоялась первая рабочая встреча представителей республик по подготовке предложений к новому Союзному договору. Позиция реформаторов во многом была представлена в выступлении Р.Н. Нишанова, который от имени Совета Федерации высказался за многовариантность форм федеративного устройства, предполагающую многообразие отношений между советскими республиками, а также между каждой из них и Союзом. В этом выступлении выдвигалась идея, что формы межреспубликанских связей могут варьироваться от договорно- федеративных до конфедеративных. Такая позиция представителей Союза по сути способствовала дальнейшему его развалу в силу того, что этим признавалась как бы ненужность
СССР. Вместе с тем СССР мог существовать, только исполняя те функции, которые к нему отошли исторически, отказываясь от них, он отказывался и от своей исторической перспективы. Поэтому
первые заявления союзных лидеров о возможности конфедеративных связей между республиками были одновременно и констатацией отказа от СССР как государства.
Нельзя сказать, что руководство СССР ничего не предпринимало для того, чтобы остановить действия республик, разрушавшие Союз. В Постановлении Съезда народных депутатов "О положении страны и первоочередных мерах по преодолению сложившейся кризисной социально- экономической и политической ситуации", принятом 24 декабря 1990 г., одновременно с тем, что перспектива окончательного урегулирования отношений между центром и республиками по- прежнему связывалась с заключением нового Союзного договора, содержались и конкретные положения, которые, по мнению авторов и законодателей, должны были бы нормализовать взаимоотношения в Федерации. В частности, в противовес декларациям республик о
государственном суверенитете подтверждается верховенство законов СССР на всей его территории, правда, с некоторыми оговорками: "До подписания Союзного Договора действуют те
законы республик, которые не противоречат Конституции СССР, а также законам СССР, принятым в пределах его полномочий". Кроме того, Президенту СССР совместно с высшими должностными
лицами республик предписывалось разработать и подписать до конца текущего года Временное соглашение по экономическим вопросам на 1991 г., позволяющее сформировать бюджеты Союза и республик. От руководства республик, краев и областей требовалось отменить ограничения, препятствующие перемещению по территории страны продовольствия, товаров народного потребления, материальных ресурсов для их производства.
К проблеме Союзного договора Съезд народных депутатов возвращается и в Постановлении "Об общей концепции нового Союзного Договора и порядке его заключения", принятом 25 декабря 1990 г. Съезд следующим образом сформулировал свой взгляд на эту проблему: 1. Необходимо сохранить старое название, целостность государства, преобразовав его в добровольный равноправный союз суверенных республик - демократическое федеративное государство. Обновленный Союз должен основываться "на волеизъявлении народов и принципах, изложенных в декларациях республик и автономий о государственном суверенитете, призван обеспечивать: равноправие всех граждан страны независимо от их национальности и места проживания; равноправие народов,.. их неотъемлемое право на самоопределение и свободное демократическое развитие, территориальную целостность субъектов федерации; гарантии прав национальных меньшинств...". 2. Необходимо продолжать работу над проектом нового Союзного договора в Подготовительном комитете в составе высших должностных лиц членов Федерации - республик и автономных образований, Президента СССР, Председателя Верховного Совета Союза ССР и Председателя Совета Национальностей Верховного Совета СССР, который должен приступить к работе в январе 1991 г.
В результате напряженной работы ученых и политиков, представителей центра и республик в Ново-Огареве был согласован проект Договора о Союзе суверенных государств, который после изменений и уточнений, внесенных представителями республик, Советом Федерации и подготовительным комитетом, образованным четвертым Съездом народных депутатов СССР, был
опубликован и направлен на рассмотрение в Верховные Советы республик и Верховный Совет
СССРВ. процессе разработки нового Союзного договора возник вопрос о месте и роли автономий.
Этому была посвящена встреча Президента СССР и Председателя Верховного Совета РСФСР с председателями Верховных Советов автономных республик, состоявшаяся 12 мая 1991 г. в Кремле. На ней было подтверждено, что автономные республики подписывают Союзный договор как члены Союза ССР и РСФСР. Однако представитель Татарстана Шаймиев заявил, что его
республика намерена подписать Договор только как член СССР с последующим заключением договора с Россией.
Все это побудило руководство Союза к мысли о необходимости использовать формы и методы, практикуемые международными организациями. В частности, создание специальных органов из представителей государств-участников, рассмотрение и принятие решений при участии всех субъектов. Например, 15 февраля 1991 г. состоялась встреча министров иностранных дел
СССР и союзных республик и их представителей. Участники форума приняли решение о создании Совета министров иностранных дел СССР и союзных республик, который будет представлять собой механизм участия республик в выработке, осуществлении и координации внешнеполитической деятельности СССР, конкретного обсуждения международных проблем, нахождения решений по организационным и иным вопросам. Главная цель создания Совета -
взаимодействие для более полного и гармоничного учета интересов Союза и республик во внешнеполитической сфере.
Дальнейшая суверенизация республик. В составе СССР РСФСР занимала особое место. Россия являлась самой крупной и экономически мощной среди союзных республик, обладала наибольшим научным и культурным потенциалом. Поэтому значительная часть предприятий и учреждений, находившихся на ее территории, имела общесоюзное значение и была в ведении Союза ССР. На долю органов власти РСФСР оставались, в основном, дела второстепенные, провинциальные. Фактически государственность России растворилась в органах Союза, которые традиционно решали все российские вопросы напрямую, минуя российские ведомства. При руководящей роли Коммунистической партии в то время, когда существовали компартии союзных республик со своими центральными комитетами, не существовало ни компартии РСФСР, ни соответствующих руководящих партийных органов. Получалось, что органы власти РСФСР не были приспособлены к политической деятельности, а занимались социальными и хозяйственными вопросами. Органы же власти и управления СССР, находясь на территории России, одновременно представляли и органы власти России.
В годы "перестройки" в России, как и в других республиках СССР, сложилось общественное мнение, что большинство проблем РСФСР связано с отсутствием у республики возможности без санкции СССР использовать материальные и финансовые ресурсы, осуществлять внешнеэкономическую деятельность, самостоятельно решать вопросы, связанные с изменением