Кроме того, должно быть произведено опубликование (обнародование) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту, а также порядка участия граждан в его обсуждении.
Одновременно ч. 3 ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривает обязательность проведения публичных слушаний при обсуждении проекта устава (решения о внесении изменений в устав).
Предусмотренная в Законе процедура не выглядит простой, поскольку состоит из нескольких этапов, рассредоточена по времени и предполагает участие в ней не только органов местного самоуправления, но и жителей муниципального образования.
Поэтому актуальна выработка предложений по ее оптимизации без ущерба ее смыслу и ожидаемым результатам.
Определенные шаги по оптимизации процедуры принятия устава были предприняты законодателем. Так, внесены изменения в ч. 4 ст. 44 и в п. 1 ч. 3 ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ, позволяющие не организовывать учет предложений граждан по проекту муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования, если указанные изменения вносятся в целях приведения устава в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами, а также не проводить публичные слушания в том случае, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами.
Однако норма, призванная в случае изменения перечня вопросов местного значения упростить процедуру внесения изменений в устав, совершенно не применима к внутригородским муниципальным образованиям городов федерального значения.
В рамках рабочего совещания с юристами муниципальных образований необходимо организовать анкетирование участников совещания. Основная задача опроса - изучение мнения сотрудников органов местного самоуправления о состоянии работы над уставами и возможностях совершенствования порядка их принятия.
В качестве наиболее эффективного инструмента для инициирования внесения изменений в устав со стороны прокуратуры представители органов местного самоуправления рассматривают подготовленные прокурорами проекты решений о внесении изменений в устав, предложения в порядке ст. 9 Закона о прокуратуре.
Нецелесообразность определения конкретного срока, в течение которого устав муниципального образования должен быть приведен в соответствие с действующим законодательством в связи с необходимостью соблюдения процедуры публичных слушаний и возникающими сложностями с кворумом заседаний муниципальных советов.
Таким образом, соблюдение процедуры принятия устава муниципального образования (решения о внесении изменений в устав) вызывает трудности, связанные как с уровнем квалификации лиц, непосредственно занятых этой работой, так и со сложностью процедуры. Оказание помощи со стороны прокуратуры в самых разнообразных формах с благодарностью воспринимается органами местного самоуправления.
Совершенствование на законодательном уровне порядка принятия устава городского округа города Брянска будет способствовать выработке понятного и единого для всех муниципальных образований алгоритма действий.
Анализ положений Федерального закона N 131-ФЗ позволяет прийти к некоторым выводам.
Усматривается определенная несогласованность положений п. 1 ч. 3 ст. 28 и ч. 4 ст. 44 указанного Федерального закона. Обе нормы касаются обеспечения участия населения в обсуждении проекта.
Предусмотренное ч. 4 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ опубликование порядка учета предложений по проекту и порядка участия граждан в его обсуждении не может предполагать опубликование собственно положения о порядке организации и проведения публичных слушаний, поскольку соответствующий порядок определяется уставом муниципального образования и (или) отдельным нормативным правовым актом представительного органа и регулирует проведение публичных слушаний по самым разным вопросам в муниципальном образовании [2].
В то же время буквальное толкование этих норм позволяет сделать вывод, что речь идет о дополнительной процедуре учета предложений и участия граждан в обсуждении проекта устава (решения о внесении изменений в устав) наряду с проведением публичных слушаний. В связи с этим высказывается мнение, что указание на одновременное проведение публичных слушаний и организацию обсуждения (учета предложений) по одним и тем же проектам представляется излишним и свидетельствует о чрезмерной заурегулированности процесса учета мнения населения при принятии устава муниципального образования (внесении в него изменений). Применение указанной дополнительной процедуры возможно только в том случае, когда уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа не предусмотрен порядок организации и проведения публичных слушаний.
На практике стремление исполнить требование закона зачастую приводит к организации двухэтапного обсуждения проекта. Сначала собираются предложения граждан по проекту, которые после обобщения представляются в представительный орган. Затем проводятся публичные слушания, результаты которых также направляются в представительный орган. В соответствующих решениях внесение предложений по проекту и публичные слушания рассматриваются как самостоятельные формы участия граждан в обсуждении проекта.
Налицо явная заорганизованность процесса обсуждения проекта устава муниципального образования, что, с одной стороны, снижает его понятность и прозрачность для жителей муниципального образования, с другой - не обеспечивает достоверный учет волеизъявления населения. Если порядок проведения публичных слушаний предусматривает обязательное опубликование их результатов и мотивированное обоснование принятых решений, то требования к процедуре, связанной с учетом предложений по проекту устава и участия граждан в его обсуждении, Законом не установлены.
Полагаем, при обсуждении проекта устава городского округа города Брянска или решения о внесении изменений в устав достаточно проведения только публичных слушаний. Более того, именно такой порядок правоприменения подразумевался законодателем.
Этот вывод основывается на следующем:
Во-первых, Федеральным законом N 131-ФЗ в ч. 3 ст. 28 прямо предусмотрено проведение публичных слушаний по проекту устава муниципального образования. Указанная норма корреспондирует с ч. ч. 2 и 3 ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований", содержащими требования о представлении для государственной регистрации устава (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) сведений о результатах публичных слушаний по проекту устава либо проекту соответствующего муниципального правового акта. Положений о представлении иных сведений, отражающих учет предложений по проекту и участие граждан в его обсуждении, этот Федеральный закон не содержит.
Принимая во внимание, что в процессе государственной регистрации уставов муниципальных образований осуществляется проверка соблюдения установленного в соответствии с Федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, отсутствие в регистрирующем органе информации по учету предложений по проекту устава и участию граждан в его обсуждении делает невозможным проведение проверки в указанной части.
Во-вторых, анализ положений ч. 3 ст. 28 и ч. 4 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ показывает, что содержащиеся в них требования к процедуре обсуждения проекта устава имеют одинаковые особенности, что указывает на тождественность этих норм.
Так, в соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ на публичные слушания должны выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в этот устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами.
Аналогичное по существу изъятие содержит ч. 4 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ применительно к официальному опубликованию (обнародованию) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Условием необязательности такого опубликования, а следовательно, и учета мнения граждан является приведение устава муниципального образования в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами. Корректировка в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению является не чем иным, как его приведением в соответствие с федеральным законодательством.
В-третьих, несмотря на то, что направление предложений по проекту устава в порядке его обсуждения напрямую не противоречит действующему законодательству, оно, рассматриваемое в качестве самостоятельной формы участия в обсуждении, не способствует ясному пониманию механизма и порядка такого обсуждения, учета его результатов.
Федеральный законодатель, определив формы
непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в
его осуществлении, однозначно высказался относительно соответствующей формы для
обсуждения проекта устава муниципального образования. Это публичные слушания.
Других возможных форм участия в обсуждении проекта устава (решения о внесении
изменений в устав) Закон не содержит.
По механизму реализации направление предложений к проекту устава наиболее
близко к такой установленной форме участия населения в осуществлении местного
самоуправления, как обращения граждан в органы местного самоуправления, однако
таковой не является. В силу положений Федерального закона от 2 мая 2006 г. N
59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"
недопустимо ограничение права граждан на обращение в том числе в органы
местного самоуправления.
В то же время возможность направления предложений к проекту устава зависит от содержания вносимых изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Оптимизации процесса общественного обсуждения проекта устава городского округа города Брянска (решения о внесении изменения в устав) будет служить включение в состав публичных слушаний стадии сбора и обобщения поступивших предложений к проекту. На стадии же публичных обсуждений открытому рассмотрению подлежат все поступившие предложения. Предлагаемый подход к проведению публичных слушаний обеспечит их прозрачность и максимально полный учет всех предложений и замечаний по проекту устава муниципального образования.
Представляется целесообразным скорректировать положения ч. 4 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ, предусмотрев одновременно с официальным опубликованием (обнародованием) проекта устава опубликование данных о времени и месте проведения публичных слушаний.
Также возможно сформулировать и некоторые
предложения по оптимизации проведения публичных слушаний по проекту устава
муниципального образования (решения о внесении изменений в устав).
Нет необходимости в проведении публичных слушаний по проекту решения о внесении
изменений в устав, принимаемого в целях его приведения в соответствие с
Конституцией РФ, федеральными законами. В этом случае изменения устава в части
перечня вопросов местного значения надлежит рассматривать как частный случай
приведения его в соответствие с федеральным законом. Следует установить
необязательность проведения публичных слушаний при внесении изменений в уставы
в целях приведения закрепляемых в них вопросов местного значения в соответствие
с законом субъекта Федерации.
В связи с изложенным следует также скорректировать положения п. 1 ч. 3 ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ.
В целом же предусмотренный Федеральным законом процесс принятия устава (решения о внесении изменений в устав) представляется громоздким и длительным. Отягощать его дополнительными процедурами не имеет смысла.
Участие жителей городского округа города Брянска в обсуждении соответствующего проекта должно обеспечивать реальную возможность учета мнения населения с тем, чтобы такое обсуждение было действенным инструментом взаимодействия граждан и органов местного самоуправления.
Заключение
Таким образом, в настоящее время важнейшей задачей развития местного самоуправления является формирование на основе федерального и регионального законодательства собственной нормативной базы муниципальных образований и одним из серьезных проблем развития местного самоуправления является совершенствование уставов муниципальных образований.
Являясь по своей природе правовым актом, непосредственно регулирующим отношения, возникающие в муниципальном образовании, устав муниципального образования, как никакой другой правовой акт, должен учитывать реальные потребности населения муниципального образования и оперативно реагировать на них. Отсюда вытекает адекватное потребностям населения во времени изменение содержательной части устава. Данное высказывание подчеркивает необходимость стабильного правового акта, каким является устав, быть довольно гибким, отвечая потребностям муниципального образования.
Подробный анализ Устава муниципального образования в процессе его правоприменения позволяет определить Устав как нормативно - регулятивное средство достижения общегосударственных целей. Непринятие или задержка с изданием Устава муниципальными образованиями, неточное нормативное качество устава в целом или отдельных положений отрицательно сказываются на его реализации.
Таким образом, можно говорить, что Устав муниципального образования является основой всего правового обеспечения управления общественными делами муниципального образования. В этом смысле он выступает как важнейший социально - управленческий инструмент.
В Уставе муниципального образования подробно указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; система местного самоуправления; регулируются территориальная, финансово-экономическая и организационная основы местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; разграничиваются полномочия отдельных муниципальных органов и их должностных лиц; отмечаются гарантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, т.е. предметы ведения, права, обязанности и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением ладного муниципального образования.
Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Субъект РФ вправе определить конкретные механизмы регистрации Устава муниципального образования.
Одним из серьезных вопросов развития местного самоуправления является совершенствование уставов муниципальных образований. Конституционное регулирование институтов местного самоуправления развивается в уставах муниципальных образований, которые по своим юридическим характеристикам могут рассматриваться как своеобразные малые «конституции».
Устав муниципального образования представляет
собой новый вид правового акта в системе нормативных актов нашей страны. Его
главная задача состоит в создании условий для укрепления государственности и
развития институтов гражданского общества в соответствующем муниципальном
образовании.
Список использованной литературы
Нормативно-правовые акты:
1. Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября1985 года // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 42. - Ст. 3921.
2. Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Российская газета. - №237. -25.12.93.
. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.