Полиция (милиция) также является одним из важнейших "материальных придатков" государственной власти. Ее непосредственная задача -- охрана общественного порядка всеми средствами, включая применение оружия. В большинстве стран полиция (милиция) подразделяется на две большие группы: общегосударственная и местная (муниципальная полиция (милиция)). Первая находится в подчинении министра внутренних дел, вторая -- либо префекта, назначенного центром, либо избранного мэра города. По роду своей деятельности полиция во многих странах делится на несколько групп. Полиция (милиция) управления осуществляет надзор за дорожным движением, следит за санитарным состоянием населенных пунктов, за порядком на рынках и т.д. Основной задачей уголовной полиции является борьба с общеуголовными преступлениями, розыск преступников, их арест, проведение первоначальных следственных действий (дознания), а по незначительным правонарушениям -- следствия, результаты которого обязательно утверждаются прокурором или рассматриваются судьей.
В ряде стран существует полиция безопасности, она ведает паспортной системой, наблюдает за массовыми собраниями, митингами, демонстрациями, дает разрешение или принимает уведомление о проведении этих акций. Особое место занимает политическая полиция, которая следит за действиями и лицами, угрожающими безопасности государства. Она имеет тайных агентов, внедряющихся в различные организации. В ряде стран функции тайной полиции выполняют другие учреждения (Федеральное бюро расследований в США, бывший Комитет государственной безопасности в СССР). Наконец, существует военная полиция (жандармерия, карабинеры, части особого назначения (ОМОН в России) и т.д.). Она представляет собой внутренние войска, вооруженные по армейскому образцу с приданием специальных вооружений и средств защиты (бронежилеты, щиты, нервно-паралитический газ и т.д.).
Полицейские (работники милиции) представляют собой особую категорию чиновников. Их отношения построены на строгой иерархии и субординации и мало отличаются от армейских. Политические права полицейских во многих странах ограничены законом: члены полиции не могут состоять в политических партиях или в их руководстве, не могут баллотироваться в выборные органы государства, стачки полицейских запрещены.
Скрытую деятельность в стране и за рубежом ведут разведка и контрразведка. Первая занимается сбором за рубежом секретных данных (прежде всего военного и политического характера, но собирает и закрытые экономические сведения), внедряя с этой целью своих тайных агентов в различные организации и учреждения, вербуя агентов среди местного населения. Чиркин В.Е. Основы государственной власти. М., 1996.
Разведка и контрразведка построены на началах военной иерархии, с жесточайшей дисциплиной, со строгой конспирацией. Сотрудники этих организаций имеют обычно воинские звания, но носят военную форму только в особых случаях, они не знают состава своих подразделений и поддерживают связи только с теми немногочисленными коллегами, которые определены для этого по службе.
К "материальным придаткам" относятся, как упоминалось, и другие органы и организации: тюрьмы, лагеря, принудительные лечебно-перевоспитательные учреждения, в определенной мере таможня.
Глава 4. Концепция государственной службы в РФ
4.1 Понятие государственной службы
В любой системе социального управления, непосредственно или в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к российскому механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры. В обществе современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представительных органов, органов исполнительной власти, судов, прокуратуры и др. На службе у государства находятся так же солдаты, офицеры и генералы армии и других вооруженных формирований.
При советской власти так и не был принят закон о государственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел. Соответственно в трудах наших ученых-юристов о государственной службе говорилось в основном о том, как хороша государственная служба в СССР, чем она отличается от службы в буржуазных государствах. О правовом регулировании этой службы говорилось очень мало. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапах перестройки. - М. 1988.
В конце 80-х годов была наконец признана необходимость принятия союзного закона о государственной службе. Первоначальный его проект был составлен, но, как известно, СССР в конце 1991г. прекратил свое существование. Началась подготовка одноименного российского закона, возникло несколько его проектов, однако в результате подписания 31.03.92г. Федерального договора, ситуация вновь изменилась: из Договора вытекает, что РФ вправе принять лишь основы законодательства о государственной службе РФ и Закон о федеральной службе (в остальном гос. служба будет теперь регулироваться субъектами Федерации).
4.2 Государственные служащие
В абсолютных и дуалистических монархиях, в президентских республиках высшее руководство государственным аппаратом осуществляет глава государства, в парламентских монархиях и парламентарных республиках -- правительство, хотя формально глава государства также может иметь распорядительские полномочия (он издает акты о назначении некоторых чиновников высших рангов, присваивает соответствующие военные и иные звания и т.д.).
Среди разнообразных органов государственной администрации важнейшими являются министерства (департаменты) -- центральные органы отраслевого государственного управления. Их перечень, как правило, в конституции не входит (первоначально такой перечень существовал в конституциях СССР, других социалистических стран, но изменения в оперативном управлении, числе и названиях министерств требовали частого внесения поправок в конституции, и данный список был исключен). В отдельных странах перечень министерств содержится в принимаемых парламентом законах о правительстве (в Китае, на Кубе и др.), но это также ведет к постоянным изменениям этих законов. Поэтому во многих странах нет специального, целостного акта, регулирующего структуру правительства. Министерства создаются, преобразуются, упраздняются текущими нормативными актами, иногда носящими индивидуальный характер (образование или изменение отдельного министерства). В Великобритании ряд подобных вопросов регулируются вообще не писаным законом, а конституционным обычаем.
Наряду с министерствами почти во всех странах существует множество ведомств (комитетов, управлений, агентств и т.д.). Руководители важнейших из них, а иногда и их первые заместители могут иметь ранг министра и входят в правительство (например, заместители председателя, Госплана во многих тоталитарных социалистических странах), большинство же ранга министра не имеет и присутствует на заседаниях правительства по приглашению премьер-министра и лишь с правом совещательного голоса. Министерства и ведомства осуществляют управление отдельными сторонами жизни общества. Это министерства промышленности, торговли, транспорта, сельского хозяйства, юстиции, иностранных дел и др.
Государственные служащие составляют огромную армию труда в любой стране. В широком смысле к государственным служащим относятся самые разные категории работников, в том числе учителя, работающие в государственных школах, работники государственных библиотек, профессора университетов, работники почты, телеграфа и т. д. В данной книге идет речь о собственно государственных служащих -- лицах, обладающих исполнительно-распорядительными полномочиями от имени государства. Это классифицированная государственная служба. Во многих странах данных лиц относят к чиновникам и отличают от простых государственных служащих. С точки зрения права различия между ними состоят в том, что служебные права и обязанности, правовой статус чиновников (подлинных государственных служащих) определяется нормами административного права, а права и обязанности простых государственных служащих, их правовой статус в трудовых отношениях -- нормами трудового права (посредством трудового договора). Кроме того, чиновник поступает на службу особым образом, имеет некоторые привилегии (например, несменяемость), приносит присягу на верность конституции и т.д.
Административное право устанавливает строгую соподчиненность государственных служащих (вводятся классы, ранги, разряды, чины).
Государственные служащие пользуются привилегией несменяемости по партийно-политическим признакам. Во многих странах они дают присягу о лояльности государству (что означает, в частности, отказ от сотрудничества с радикалистскими партиями и движениями), назначаются, за редким исключениями, на неограниченный срок и не могут быть уволены по причине прихода к власти новой партии. Смена правительства не влечет смены чиновников. За исключением занимающих должности политического характера, они остаются на своих постах, в том числе остаются, как правило, и прежние заместители министра (парламентские секретари, имевшие обычно ранг младшего министра, т.е. заместителя министра, как правило, заменяются). Правда, принцип несменяемости чиновников закреплен в законах лишь некоторых государств (Финляндия, Скандинавские страны), но практика в большинстве зарубежных стран одинакова.
Несменяемость чиновников имеет свои плюсы и минусы. С одной стороны, она обеспечивает преемственность и стабильность в работе государственного аппарата, способствует повышению профессионализма его кадров. Министр -- политический руководитель -- уходит, но его заместители сохраняют и продолжают традиции службы. С другой стороны, несменяемость чиновников ведет к окостенению аппарата управления, его бюрократизации, к авторитаризму чиновничества из-за невозможности его замены. Оно освобождено от контроля "снизу". Хасбулатов Р.И. Бюрократическое государство. М., 1991.
Чиновники пользуются дискреционными полномочиями (т.е. правом решать дела, но в рамках закона) и несут ответственность за свои действия. Различаются два вида ответственности чиновников: перед третьими лицами (гражданами и юридическими лицами) и перед государством при нарушении чиновником служебных обязанностей. В первом случае закон нередко освобождает самого чиновника от ответственности. За него отвечает государство или государственный орган, где чиновник состоит на службе. Только в случае умысла или грубой небрежности должностного лица у гражданина (юридического лица) имеется право возбудить иск об убытках (ФРГ).
Во втором случае (по отношению к государству) закон предусматривает неограниченную личную ответственность служащего. Она бывает материальной (денежные начеты определенных размеров в зависимости от заработной платы), дисциплинарная ответственность, в случае совершения преступлений--уголовная ответственность. Нередко государственные служащие в связи с совершением проступков, а также нарушением моральных норм, получившим огласку, уходят с поста или увольняются на пенсию.
Наряду с правами, которые предоставляются служащим государственного аппарата, на них могут налагаться и определенные ограничения. Главные из них имеют политический характер. Во многих странах существуют принципы политической нейтральности и лояльности государственных служащих. В связи с этим им запрещается активное участие в деятельности партий (в Индии) или занятие должности в политических организациях (в Японии), запрещается выдвигать свои кандидатуры на выборах президента, парламента, местных органов самоуправления, до этого необходимо уйти в отставку (в Великобритании, Индии, Алжире). Во многих странах чиновникам запрещено организовывать стачки, а также участвовать в них. Особенно это относится к чиновникам общественных служб (обеспечивающим работу транспорта, связи, снабжения водой, электричеством и т.д.). Государственным служащим запрещается участвовать в сделках с государственным имуществом, входить в состав дирекций, административных и наблюдательных советов частных компаний.
Заключение
В процессе работы мы выяснили, что механизм государства -- это целостная иерархическая система государственных органов и учреждений, практически осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства. А первичным и важнейшим структурным элементом механизма государства является орган государства.
Государственная служба - это прежде всего служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату, деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах, «силовых» структурах, социально-культурных учреждениях, на государственных предприятиях (в их администрации).
Некоторые ученые-юристы рассматривают государственную службу как «совокупность правовых норм, регулирующих порядок возникновения и прекращения государственно-служебных отношений, порядок прохождения службы, права и обязанности. Прекращение и ответственность служащих».
Государственный орган -- это звено (элемент) механизма государства, участвующее в осуществлении функций государства и наделенное для этого властными полномочиями.
Молодой механизм (аппарат) Российского государства уже успел "приобрести" тяжелые и разрушительные болезни. Парадокс заключается в том, что уровень государственного управления общественными делами падает ниже низшего предела, а механизм государства бурно растет, усугубляя сверхнапряженное финансовое положение в стране. Особенно нетерпимы коррупция, подкуп, продажность должностных лиц, чиновников, поразившие определенную часть государственных служащих. Взятка сегодня -- пропуск к решению очень многих проблем. Коррумпированному гниению государственного аппарата могут противостоять: точное правовое определение компетенции каждого органа, должностного лица; строгая моральная и юридическая ответственность; хорошо поставленные аттестация и переаттестация работников государственных органов.