2
Государственно-правовое регулирование экономики в России
Семякин М.Н.
В статье автор исследует объективные причины государственного воздействия на экономические отношения в рыночных условиях, определяются и характеризуются его формы, содержание и направления с учетом кодификации отраслей российского права.
Ключевые слова: государственное регулирование и управление, правовые формы и механизм влияния права на экономику, экономические отношения в условиях рынка.
государственное воздействие экономические отношения
Если раньше многие экономисты отрицали возможность и необходимость государственного регулирования (вмешательства) экономики, мотивируя это тем, что сам рынок потенциально содержит в себе необходимые механизмы саморегуляции, то в настоящее время все больше исследователей уже не столь оптимистичны в отношении «саморегулируемых» возможностей рынка. В начале XXI в. в условиях глобального экономического кризиса, государства вынуждены были принять целый ряд законодательных мер, направленных на поддержку банковского сектора экономики, жизненно важных производств, регулирование ценообразования на социально значимые товары и услуги, обеспечение социальных программ и т. д.
При осуществлении экономической деятельности, а в настоящее время это особенно проявилось, возникает ряд так называемых внешних эффектов, именуемых экстерналиями, которые могут носить как положительный, так и отрицательный характер. Последние, в частности, проявляются в том, что часть издержек участника рынка, связанных с производством товаров, работ, оказанием услуг, перекладываются на других лиц.
При наличии отрицательных внешних эффектов рыночные цены не отражают всех общественных издержек и выгод производства соответствующего товара, что связано с несовершенством рынка. В подобных условиях именно государство может и должно обеспечить контроль за негативными проявлениями внешних эффектов путем установления необходимых нормативных требований к производителям товаров, другим участникам рынка, а также стимулов, направленных на уменьшение негативных воздействий экстерналий.
Объективная необходимость государственно-правового регулирования рынка обусловливается также и иными обстоятельствами, в частности, ограниченными возможностями рыночной экономики в производстве ряда общественно значимых благ в таких сферах, как образование, здравоохранение, оборона, экология и многие другие. Рыночные механизмы в ряде случаев не только не устраняют, но, напротив, способны усугублять нежелательные явления в экономике. Несовершенства рынка могут и должны компенсироваться механизмами государственно-правового регулирования.
Таким образом, в настоящее время большинство экономистов, да и правоведов, едины в том, что при рассмотрении соотношения рынка и государства необходимо использование как экономических (рыночных) инструментов, так и государственно-правового регулирования в обеспечении стабильного развития экономики.
Решение же проблемы о том, «сколько государства» должно «присутствовать» в экономике, зависит от множества факторов. Государственно-правовое регулирование экономики - величина переменная и в различные временные периоды она может изменяться. Так, в настоящее время в кризисных условиях необходимость поддержки наиболее важных секторов экономики, обеспечения утвержденных социальных программ обусловливает более активное государственно-правовое регулирование экономических отношений. При этом важно учитывать, что экономика представляет собой достаточно сложное явление, имеющее собственную структуру. В отдельных секторах экономики, группах отраслей государство может играть большую или меньшую роль. Данное обстоятельство не может игнорироваться при решении проблемы обеспечения эффективного государственно-правового регулирования экономики.
В юридической литературе в связи с этим справедливо выделяют несколько правовых режимов регулирования экономики.
Первый из них, который условно можно обозначить как режим активного регулирования экономики, должен охватывать сферы, особо важные с точки зрения экономической безопасности: производство и транспортировка нефти и тефтепродуктов, газа, энергоснабжение, связь, инновационные технологии, формирование госрезерва и т. д.
Второй режим предполагает умеренное государственное регулирование экономики, ограничивающееся определением необходимых параметров деятельности предпринимательских структур (утверждение технических регламентов, правил и т. п.), но не затрагивающее, как правило, свободу договора в различных экономических сферах.
Третий правовой режим - минимальный - может относиться к таким видам коммерческой деятельности, как организация туризма, зрелищных мероприятий, пассажирских перевозок и т. п., где возможности для государственного регулирования минимальны [1, с.226].
На значение и необходимость государственно-правового регулирования экономики обращают внимание в своих исследованиях многие правоведы. Так, В. С. Якушев, говоря об управлении экономическими процессами со стороны государства, справедливо замечает: «Наша страна начинает отказываться от идеи, что рыночная экономика якобы саморазвивающееся явление, не допускающее государственного регулирования. Сейчас необходимость участия государства в управлении экономикой становится общепризнанной. Более того, получает признание мысль об усилении влияния государства на все жизненные процессы: государство призвано принять на себя ответственность за состояние не только экономики, но и всех сторон жизни общества. К этому его обязывает действующая Конституция» [2, с.27].
В этой связи необходимо обратить также внимание на международно-правовые документы, касающиеся государственного регулирования экономики. Государство не только имеет право осуществлять государственное регулирование экономики, но и обязано это делать, что закреплено в Хартии экономических прав и обязанностей государств, принятой 12 декабря 1974 года на пленарном заседании 29-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН [3, с.135]. В соответствии со ст. 7 Хартии «каждое государство несет основную ответственность за содействие экономическому, социальному и культурному развитию своего народа. С этой целью каждое государство имеет право и несет ответственность за выбор целей и средств развития, полную мобилизацию и использование своих ресурсов, осуществление прогрессивных экономических и социальных реформ, а также обеспечение полного участия своего народа в процессе и выгодах развития. Все государства обязаны, индивидуально и совместно, сотрудничать, с тем чтобы устранять препятствия, которые мешают такой мобилизации и использованию».
Что же представляет собой государственное регулирование экономики? Действующее законодательство не дает определения указанной категории и не раскрывает ее признаки. Лишь в нескольких законах, посвященных государственному регулированию отдельных отраслей и подотраслей национальной экономики предприняты попытки сформулировать определение такого сложного экономико-правового явления, как государственное регулирование. Так, например, в Федеральном законе от 14.07.1997 «О государственном регулировании агропромышленного производства» [4] государственное регулирование определяется как «экономическое воздействие государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, включая рыбу и морепродукты, а также на производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства».
В большинстве нормативных правовых актов понятие государственного регулирования вообще не раскрывается.
В экономической и юридической литературе рядом авторов предприняты попытки сформулировать определение категории государственного регулирования. В большинстве случаев последнее раскрывается через категорию «деятельность». Так, В. П. Орешин определяет государственное регулирование экономики как деятельность органов государственной власти по воздействию на процесс общественного воспроизводства в целях достижения общественно полезных результатов [5, с.14]. С экономической точки зрения приведенное определение представляется вполне справедливым как акцентирующее основное внимание на процессах, связанных с упорядочением экономики с целью достижения общественно полезных результатов.
Некоторые авторы при определении государственного регулирования акцентируют внимание на целях указанного регулирования. Так, К.Ю.Тотьев обращает внимание на то, что «государственное регулирование экономики - это нормативная, индивидуально регулятивная и организационная деятельность государства в лице уполномоченных органов, воздействующая на рыночный (экономический) процесс с целью защиты публичных интересов» [6, с.25]. В связи с этим хотелось бы обратить внимание на то, что в процессе осуществления государственного регулирования экономики должно преследоваться обеспечение не только публичных, но также и частных целей, органического их сочетания.
Правоведы при определении государственного регулирования экономики акцентируют внимание на правовой стороне анализируемого явления. В частности, А. П. Алехин, говоря о государственном регулировании, подчеркивает, что это есть установление государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировка в зависимости от изменяющихся условий [7, с.456].
С учетом отмеченного выше можно сделать следующие выводы. Во-первых, к определению категории государственного регулирования экономики можно подходить с различных позиций, в частности, с экономической и юридической сторон, выделяя при этом, естественно, различные (экономические или юридические) признаки (черты) как основные атрибуты формулируемого определения.
Во-вторых, говоря о государственном регулировании экономики в правовом смысле необходимо обращать внимание не только на установление «общих правил поведения» для участников экономических отношений, но также и на их реализацию с целью достижения определенных результатов.
С учетом этого можно сформулировать следующее определение рассматриваемого явления. Государственное регулирование экономики представляет собой деятельность государства в лице его компетентных органов, направленную на установление, изменение, дополнение законодательных и иных обязательных юридических установлений (норм, правил, требований и т. д.), предназначенных для упорядочения экономических отношений с целью обеспечения органического сочетания публично-правовых и частноправовых интересов в обществе.
Сущность и особенности государственно-правового регулирования экономики наиболее полно раскрываются через соотношение его со «смежными» категориями, в частности, такой, как государственное управление.
Понятие государственного управления - одно из достаточно разработанных в науке об управлении, а также в административном праве. Базовая категория «управление» обычно определяется как элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности и т. д. Социальное управление как воздействие на общество с целью его упорядочения, качественного сохранения, дальнейшего совершенствования и развития - непременное имманентное (внутренне присущее) свойство любого общества. Что же касается государственного управления, то оно, безусловно, является частью социального управления.
В юридической литературе государственное управление определяется как целенаправленное упорядочивающее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в интересах реализации государственных функций, опирающееся на его властную силу и осуществляемое в правовой форме [8, с.10].
Ю.А. Тихомиров подходит к исследованию категории государственного управления с двух позиций. Как полагает автор, государственное управление в широком смысле есть сфера организующей и распорядительной деятельности государственных органов. Государственное управление в узком смысле - деятельность органов исполнительной власти, собственно аппарата управления [9, с.21].
По мнению С. Н. Братановского между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению, поскольку регулирование - непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций. Управляя, государство регулирует, а регулируя - управляет. Ученый считает, с определенной долей условности можно утверждать, что государственное управление традиционно связывается с наличием у его субъектов подчиненных (хотя бы де-факто) объектов, а регулирование - с воздействием преимущественно на неподчиненные объекты [10, с.3].
Думается, что в современных условиях, когда экономические связи и отношения носят достаточно сложный, неоднозначный характер, вряд ли возможно по существу противопоставлять рассматриваемые категории. Вместе с тем неправильно было бы также и полностью отождествлять их. Категории государственного управления и государственного регулирования экономики соотносятся между собой как соответственно родовое и видовое явления. Таким образом, государственное регулирование есть вид (разновидность) государственного управления как родового явления социально-экономической действительности.