ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЁРСТВО: ПОНЯТИЕ, ИСТОРИЯ И ПРИЗНАКИ
Кожурина Ольга Анатольевна
Южный университет
(Институт Управления, Бизнеса и Права)
Академия права и национальной безопасности
г. Ростов-на-Дону, Россия
Аннотация
Данная статья рассматривает понятие государственно-частного партнерства (далее -- ГЧП) и историю его возникновения. Описан мировой и отечественный опыт использования механизма государственно-частного партнерства. Проведен анализ современного состояния государственно-частного партнерства в России. Обращено внимание на дифференциацию механизмов государственно-частного партнёрства в зависимости от сферы народного хозяйства, в которой используется данный механизм. Рассмотрены основные признаки государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: государственно-частное партнёрство, жилищно-коммунальное хозяйство, концессия, публичный партнер, частный партнер
Экономическое развитие имеет определяющее значение для жизнеспособного и стабильного функционирования любого государства. Главное условие такого развития заключается в соответствующем развитии отраслей экономики, которое невозможно без инвестиций в проекты инфраструктуры. Особенно это касается таких «трудоемких» отраслей, как транспортная, энергетическая, металлургическая, строительная и таких «социально-направленных» как жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение и туризм. В условиях постоянной нехватки бюджетных средств, проявляющейся в нашей стране с начала 90-х годов XX века, многие перспективные проекты, имеющие высокую стоимость, не были реализованы. Такая нехватка, равно как и отсутствие высококлассных специалистов вкупе с отсутствием личной заинтересованности, нередко приводит к тому, что эффективность израсходования средств бюджета бывает очень низкой. Одним из решений проблемы низкой эффективности расходования бюджетных средств может являться распределение финансовых затрат между государством и частным бизнесом, а также разграничение рисков между ними при реализации дорогостоящих проектов.
Соответственно, одной из главных причин привлечения в государственную сферу частных финансовых инвестиций является отсутствие у государства собственных материальных ресурсов и практического опыта по реализации проектов. Передавать же частному бизнесу целые отрасли невозможно в силу их стратегического значения по обеспечению безопасности государства. В рамках государственно-частного партнёрства государство выделяет только часть средств из бюджета, остальное финансирование проекта идёт за счёт частного бизнеса.
При этом важно понимать, что существуют такие необходимые для общества сферы, в развитии которых частный капитал не заинтересован, если нет поддержки государства. В современном обществе к ним обычно относят инфраструктурную, инновационную и социальную сферы.
Во всём мире наибольшую популярность приобрело государственно-частное сотрудничество в рамках строительства и эксплуатации автомобильных и железнодорожных дорог. В последнее время получает широкое распространение государственно-частное сотрудничество в сфере жилищно-коммунальных хозяйств. За счёт больших частных вложений в сферу ЖКХ государство экономит огромные средства при росте количества и качества оказываемых услуг. При этом государство имеет возможность на каждом этапе контролировать ход реализации проекта, указывать на возможные нарушения со стороны бизнеса и способствовать их своевременному устранению. Государство также регулирует цены на оказываемые услуги.
Постепенно свою популярность получает сотрудничество государства и частного бизнеса в сфере культуры, спорта, здравоохранения, образования и туризма.
В мире механизм государственно-частного партнёрства с давних времен используется в решении важных государственных задач.
Так, например, в Римской империи мунисипы (аналог современных муниципалитетов) практиковали передачу в управление частным лицам таких объектов античной инфраструктуры, как почтовые станции, порты, рынки и бани. В эпоху колониализма получили распространение концессии на пользование недрами как форма эксплуатации зависимых стран и колоний со стороны компаний метрополии [1].
В Европе проекты государственно-частного партнёрства используются в различных сферах строительства, а также для реализации крупных национальных проектов. Так, во Франции механизм, заключающийся в сотрудничестве государства и частного бизнеса, впервые был реализован еще в 1552 году при постройке канала по концессионному принципу, но особо активное использование такой кооперации пришлось на XVIII-XIX века.
С 1882 года заключаются контракты муниципальной власти Парижа с частными предпринимателями на поставку питьевой воды в город, причем в настоящее время доля частного бизнеса в обеспечении водой этой европейской столицы достигает 70 процентов.
В Великобритании стоимость объектов частной финансовой инициативы, которая является там основной формой ГЧП, в течение последних 10 лет составляет 24 млрд. фунтов стерлингов, а в течение следующих трех лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд. фунтов стерлингов. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны [2]. Вообще термин «государственно-частное партнерство» появился именно в Великобритании и является дословным переводом английского термина «public-private partnership».
По данным Национального совета по частно-государственной кооперации в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование и др.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении 23 видов деятельности [3].
В России институт государственно-частного партнёрства также имеет давнюю историю. Начало использования этого механизма в нашей стране приходится на конец 50-ых годов XIX века, когда в Российской Империи началось полномасштабное строительство железных дорог на концессионной основе. Коммунальное хозяйство в губернских и уездных городах в XIX - начале ХХ в. отдавалось в концессию частным предпринимателям.
Национализация, которая началась после революции и заключалась в отсутствии частного капитала, сделала практику концессий невозможной.
Однако, во времена НЭПа, в период с 1921 по 1928 год, такая форма сотрудничества как концессия имела весьма успешное применение. В то время концессии создавались практически во всех областях народного хозяйства, в 80% случаев такие соглашения были заключены с иностранными фирмами. Создание новых отраслей промышленности, строительство заводов, добыча практически всех видов полезных ископаемых были обеспечены иностранными капиталами.
После окончания НЭПа проекты государственно-частного партнёрства в СССР не осуществлялись. В современной России стало понятно, что без использования механизма государственно-частного партнёрства развитие экономики и страны в целом невозможно.
В этой связи, представляется целесообразным изучение успешного опыта нормативного правового регулирования государственно-частного партнерства в зарубежных странах, в которых данный вид партнерства уже давно служит эффективным средством реализации инновационной и инвестиционной политики, укрепления экономики, расширения инфраструктуры, реализации масштабных социальных проектов.
Впервые механизм государственно-частного партнерства в современной России был реализован во внутригородском муниципальном образовании города Москвы -- Южное Бутово при строительстве станции аэрации. Она была построена в 1998 г. фирмой SHW Holter Wassertechnik (Германия). Компания в течение 12,5 лет была собственницей станции и получала средства за ее эксплуатацию, а затем передала ее городу.
К наиболее известным проектам, реализованным или строящимся по схеме концессии в России, можно отнести: платные автомагистрали «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге, трасса Москва -- Санкт-Петербург, а также системы взимания платы с грузовых автомобилей «Платон».
Всего в России по состоянию на январь 2019 г. зарегистрировано 2997 проектов государственно-частного партнерства, из них выведено на этап эксплуатации, т.е. успешно реализовано - 1828 (60,99%) [4]. Для сравнения, аналогичные показатели по состоянию на март 2017 составили соответственно 1340 зарегистрированных проектов и 426 реализованных (31,79%). Таким образом, рост зарегистрированных в Единой информационной системе ГЧП проектов за период менее 2 лет составил более чем 2,2 раза. Относительное количество успешно реализованных проектов за этот же период в процентном отношении увеличилось почти на 30%. Положительная динамика на лицо.
Основная часть текущих проектов ГЧП приходится на коммунально-энергетическую сферу - 2429 проектов (81,51% от общего количества зарегистрированных проектов). Далее следуют социальная сфера - 368 (12,35%), транспортная - 87 (2,92%), сфера муниципального благоустройства - 63 (2,11%), сфера информационных систем - 36 (1,2%) и сельскохозяйственная - 14 (0,47%). Наиболее существенный рост по сравнению с 2017 годом показала социальная сфера, сумевшая заметно «перегнать» транспортную.
Общий объем частных инвестиций в ГЧП по состоянию на 2017 год -- 700 млрд руб., из них 440 млрд направлены на проекты регионального уровня. Данные показатели весьма велики, однако анализ существующих инвестиционных возможностей частного бизнеса показывает, что эта величина составляет «каплю в море» от возможных к реализации.
Современным примером успешной реализации механизма государственно-частного партнерства в России является участие частного бизнеса в подготовке страны к чемпионату миру по футболу. Подготовка РФ к проведению Чемпионата мира по футболу 2018 года позволила обеспечить значительное улучшение объектов дорожно-транспортной инфраструктуры, спортивного, гостинично-ресторанного и туристического комплексов, социальной сферы.
За период подготовки к чемпионату мира по футболу -- 2018 были апробированы ряд новых организационно -- управленческих механизмов, направленных на улучшение качества государственно-частного партнерства. В результате удалось ускорить развитие региональной инфраструктуры, улучшить кадровое обеспечение региональных экономик, улучшить материально -- техническое обеспечение и качество работы медицинских учреждений, правоохранительных органов
Механизмы государственно-частного партнёрства для каждой сферы сотрудничества будут различными, как и последствия от их использования. Если это социальная сфера, то здесь существующее в настоящее время отсутствие стабильного и достаточного финансирования оказывает непосредственное влияние на качество и уровень оказываемых услуг. В результате потребность населения растёт, одновременно увеличивается и требование к качеству обслуживания, что требует ещё больших финансовых инвестиций. В результате государство привлекает к решению проблемы частное предпринимательство, которое восполняет потребность населения, устраняет противоречие государства с обществом, увеличивает качество и уровень предоставляемых услуг.
Механизм в экономической сфере - это отсутствие квалифицированных участников рынка, нехватка квалифицированных кадров для реализации масштабных проектов социально-экономического развития РФ. Привлечение частных партнёров, обладающих необходимой квалификацией и обладающих достаточными материальными ресурсами для реализации проекта, помогают воплотить в жизнь самые сложные и материально-затратные проекты.
В настоящее время, несмотря на применение таких словосочетаний, как «общественно-частное партнерство» или «частно-государственное партнерство», наиболее часто используется термин «государственно-частное партнерство». Этот термин наиболее корректен, учитывая, что ведущую роль в этом механизме играет государство.
Условно ГЧП понимают в широком и узком смыслах. В широком смысле под ГЧП подразумевается любое официальное конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке.
В узком смысле под государственно-частным партнёрством понимается - взаимодействие бизнеса и власти в процессе реализации социально значимых проектов, имеющих общегосударственное значение.
Рассмотрим основные признаки государственно-частного партнерства.
1. Сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес.
Признаком государственно-частного партнёрства является наличие двух субъектов партнёрства. Одним из них всегда будет выступать частный бизнес, второй субъект -- это органы публичной власти в лице Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований.
1. Взаимодействие сторон в ГЧП имеет юридическую основу.
Неотъемлемое условие государственно-частного партнерства - наличие юридически оформленного договора.
1. Продолжительные сроки взаимоотношений.
Следующим признаком является долгосрочное сотрудничество (в среднем не менее 15-20 лет). Инвестор, выступающий в лице частного бизнеса, обязан не только построить объект и сдать его в срок, но также эксплуатировать его и проводить его техническое обслуживание. В том случае, если частный партнёр лишь создал объект и не проводит его эксплуатацию, это не будет являться государственно-частным партнёрством. Так же как, если субъект лишь занимается эксплуатацией объекта и не создал его. В этом случае речь идёт лишь о госзаказе на выполнение работ. Собственно, для всего института государственно-частного партнёрства нехарактерны краткосрочные проекты, нацеленные на быструю окупаемость проекта и разовое получение прибыли. Государственно-частное партнёрство требует значительных финансовых вложений и обеспечивает окупаемость и доходность по прошествии долгого времени.