осуществление мер по оздоровлению населения, развитию социальной инфраструктуры, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;
реконструкцию региональной промышленной системы с учетом хозяйственной емкости локальных экосистем.
Программные и прогнозные документы федерального уровня должны служить ориентиром при разработке региональных программ перехода к устойчивому развитию и вместе с соответствующими правовыми актами и нормативами определять экономические условия их реализации.
Глава 2. Методы государственной региональной политики в РФ
.1 Политика преодоления межрегиональных диспропорций
Сама постановка темы преодоления диспропорции социально-экономического развития регионов и снижения уровня социально-экономической дифференциации не так уж однозначна и нуждается в проблематизации. Здесь напрашивается аналогия с двумя популярными сейчас темами, которые в последнее время обсуждаются на разных уровнях, - инфляция и рост потребительских цен. И в том, и в другом случае имеет место подмена ключевых проблем вторичными.
А ключевые проблемы - это конкурентоспособность России, ее регионов и изменение парадигмы от функционирования, одной из задач которого является сохранение единого экономического и социально-политического пространства России, к инновационному развитию.
Проблема сохранения единого пространства вряд ли будет стоять перед динамично развивающейся страной, она в этом случае решается почти автоматически. Аналогично будет обстоять дело и с инфляцией. При всех международных финансовых кризисах США и Сингапур, которые являются мировыми лидерами по конкурентоспособности, не ставят задач борьбы с инфляцией, удвоения ВВП или сохранения единого экономического пространства - по крайней мере в качестве основных. Они ставят задачи интеллектуального и организационного превосходства. Собственно, и в России подобные задачи в самое последнее время начинают декларироваться, но обсуждение пока идет в старой парадигме функционирования, в которой они принципиально не имеют решения.
Что касается дифференциации, то с точки зрения интересов и стратегии развития страны этот показатель может быть применим скорее к качеству жизни в регионе, чем к социально-экономическому развитию регионов. К регионам (или макрорегионам), составляющим страны как целого, не могут применяться единые критерии, так как они могут выполнять в рамках целого свои уникальные функции: обеспечение обороноспособности, ресурсную, рекреационную и прочие.
С точки зрения системного подхода было бы некорректно, если бы при оптимизации эффективности сложной системы, какой является страна, к отдельным составляющим, то есть регионам, предъявлялись требования более или менее равномерного развития, если они в рамках целого выполняют различные функции. А, как известно, именно благодаря функционализации достигается эффективность и, соответственно, конкурентоспособность сложных систем.
Безусловно, центру проще руководить регионами, сравнивая их по нескольким десяткам количественно измеряемых показателей, поощряя или наказывая за их выполнение или невыполнение. Такой технократический подход к управлению не адекватен такому сложному общественному образованию, каким является регион. Не отрицая определенную информативность мониторинга регионов по ключевым показателям, подчеркнем, что он является прежде всего инструментом федеральной власти, который, очевидно, дает в руки и региональной власти ориентиры для управленческой работы.
Такая ситуация должна стимулировать руководство регионов на поиски эффективных рабочих инструментов, которые позволят ему не только соответствовать минимальным требованиям, но и ставить более амбициозные задачи, в первую очередь по обеспечению конкурентоспособности региона.
Если посмотреть на перечень и глубину вопросов, предложенных для обсуждения, то очевидно, что мы имеем дело со сложным объектом, в отношении которого существуют разные виды знаний, между собой не стыкующиеся. Мы имеем ситуацию неопределенности и проблемности, когда нет правильной и хорошо осмысленной деятельности, когда существуют разные точки зрения. Когда мы имеем дело с таким сложным объектом, специалисты разных сфер видят его по-разному, их точки зрения не сводимы друг к другу. В этих условиях такие простые инструменты, как программно-целевое планирование, проектирование, макроэкономическое прогнозирование, «БОР» и другие работают только в ограниченной области или вообще не работают, поэтому необходимо использовать другие, более сложные инструменты.
Главное, на наш взгляд, реализовать на практике три принципиальных положения:
Первое - конкурентоспособность региональной власти. Здесь необходимо внедрение эффективных механизмов административного управления путем модернизации властных структур и формирования базовых мобилизационных идей для территории.
Второе - общество и человеческий потенциал региона. В этом направлении необходимо инициирование самоорганизации общества в регионе с целью всемерного развития и применения человеческого потенциала, разработка стратегии обеспечения экономической и социальной привлекательности регионов, повышения уровня жизни населения путем реформирования социальной сферы, главным образом образования и здравоохранения.
И третье - бизнес и системы организации хозяйства в регионе. Это прежде всего выявление специализированных (максимально конкурентоспособных) областей бизнеса и сфер инновационного развития, проведение политики по продвижению данного бизнеса в другие регионы и на международный рынок, а также включение региональных бизнес-структур в реализацию приоритетных национальных проектов.
Для достижения этой цели необходимы совместные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Важно создать благоприятные экономические условия для бизнеса в регионах страны с учетом перспективных экономических специализаций этих территорий в целях инновационного развития экономики на условиях частных инвестиций и повышения комфортности жизни населения, доступности бюджетных услуг. Совокупность этих факторов составляет основу для роста уровня и качества жизни и социально-экономического развития государства в целом.
В свою очередь это потребует дальнейшего развития в Российском государстве федеративных отношений, местного самоуправления - прежде всего путем завершения разграничения полномочий между уровнями публичной власти и организации надлежащего исполнения этих полномочий. Это в значительной мере позволяет реализовать вторую цель региональной политики в Российской Федерации - формирование эффективного государства именно с точки зрения организации государственного и муниципального управления.
Для достижения этих целей региональной политики в долгосрочный период (и это должно быть увязано с основными направлениями долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, определяемыми проектом одноименной концепции), на наш взгляд, необходимо решить три основные задачи.
Первая - это оптимальное размещение государственной, федеральной, муниципальной и общественной инфраструктуры, выработка и реализация мер государственной поддержки развития на начальных условиях частных инвестиций приоритетных экономических специализаций каждой территории. В этих целях необходимо в разрезе федеральных округов для каждого субъекта Российской Федерации определить приоритетные экономические специализации, центры экономического роста в соответствии с задачами, определенными Президентом Российской Федерации. На этих территориях на долгосрочный период прогнозируется образование территориально-производственных кластеров и единых технологических цепочек (в рамках приоритетных экономических специализаций) для производства продукции с высокой добавленной стоимостью, формирующих основной вклад в экономику каждого региона исходя из принципов рационального межрегионального разделения труда и межрегиональной экономической интеграции.
Эти пространственные ориентиры развития региональной экономики должны составить единую основу, общую отправную точку для планирования органами государственной власти и местного самоуправления мер по рациональному размещению государственной и муниципальной производственной и социальной инфраструктуры при государственной поддержке развития приоритетных экономических специализаций в каждом регионе.
Эти меры должны быть определены на федеральном уровне, синхронизированы в региональном и временном аспектах в стратегиях развития отраслей экономики и социальной сферы, пространственным отражением которых являются схемы территориального планирования Российской Федерации. Именно это обстоятельство обусловливает основные требования к таким стратегиям. Сегодня, к сожалению, существующие программные документы развития отраслей экономики социальной сферы утверждены на совершенно разных уровнях власти с совершенно разными горизонтами планирования. Они не увязаны между собой, а также с целями социально-экономического развития государства в разрезе каждого региона, и потому основой для внятного и экономически обоснованного планирования служить не могут.
Поэтому сейчас нам чрезвычайно важно определить общие принципы, общие требования к содержанию и порядку подготовки программных документов, которые позволяли бы выполнить их в формате, необходимом и достаточном для планирования комплексного развития каждой территории.
Практическая реализация этих мероприятий должна осуществляться в рамках соответствующих федеральных целевых программ. И программные мероприятия должны быть увязаны с задачами стратегического развития соответствующих отраслей экономики и социальной сферы, а показатели должны стать измеряемыми и легко контролируемыми, характеризующими вклад каждого региона в реализацию программы социально-экономического развития.
Софинансирование создания региональных и местных объектов в случаях, не связанных с выполнением функций Российской Федерации, должно быть исключено из федеральных целевых программ. Вместо этого должны предоставляться целевые безадресные субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам на повышение уровня обеспеченности населения публичными услугами в соответствующей сфере. При этом нужны преобразования в соответствующих сферах государственного и муниципального управления, которые нацелены на проведение в этих сферах единой государственной политики, утвержденной нормативными правовыми актами Российской Федерации, и направлены на повышение темпов социально-экономического развития регионов.
Принятые на федеральном уровне программные документы развития (стратегии, схемы территориального планирования, целевые программы) должны задавать вектор для принятия и утверждения на региональном и местном уровнях соответствующих программных документов развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. А в совокупности они должны задавать единые ориентиры для разработки и реализации инвестиционных программ частного бизнеса.
Вторая задача, которую необходимо решить, - это переход к новым принципам применения налогово-бюджетных инструментов в региональной политике. Переход предусматривает прежде всего сокращение уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и местных бюджетов для реализации ими собственных полномочий при сохранении стимулов к интенсивному социально-экономическому развитию. Эта задача должна решаться в первую очередь путем формирования и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Третья задача - обеспечение необходимой финансовой самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части роста доли налоговых поступлений в территориальные бюджеты. Это должно достигаться путем:
сокращения и упразднения установленных на федеральном уровне льгот и изъятий из объектов налогообложения по земельному налогу и налогу на имущество, которые являются существенными источниками формирования территориальных бюджетов;
совершенствования налогообложения вертикально интегрированных структур с целью установления принципа уплаты налогов по месту расположения и регистрации их обособленных подразделений с целью минимизации зависимости от такой политики территориальных бюджетов, повышения их предсказуемости и прогнозируемости;
зачисления работодателем налога на доходы физических лиц по месту жительства работающих с целью совмещения места уплаты налогов и места получения населением публичных услуг;
отчуждения из государственной и муниципальной собственности, прежде всего из федеральной государственной собственности, имущества, не используемого для осуществления полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления, с зачислением средств от соответствующих продаж либо передачи в аренду преимущественно в региональные и местные бюджеты.
Еще одним направлением должно стать расширение финансовых стимулов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к улучшению основных показателей жизни населения, повышению обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой и проведению реформ в регионах. Расширение стимулов достигается, с одной стороны, путем перехода к единым правилам распределения субсидий между субъектами Российской Федерации и условиям использования этих субсидий, а с другой стороны, путем внедрения системы поощрений в форме награждения профессиональными грантами субъектов Российской Федерации, добившихся лучших показателей в реализации реформ, в повышении темпов позитивного социально-экономического развития регионов.
Следующее направление - завершение разграничения полномочий между органами публичной власти и организация их эффективного исполнения, реализация в полном объеме общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации. Здесь, с нашей точки зрения, должен быть реализован принцип максимальной передачи субъектам Российской Федерации всех полномочий, оказывающих существенное влияние на социально-экономическое положение субъектов Федерации, что на деле позволит реализовать принцип разделения регулятивных полномочий, связанных с выработкой государственной политики в установленной сфере деятельности и нормативно-правовым регулированием исполнительно-распорядительных полномочий.
При этом необходим новый механизм координации на региональном уровне действий тех территориальных федеральных органов исполнительной власти, которые должны быть сохранены для выполнения полномочий по решению общефедеральных задач, не подлежащих передаче на региональный уровень, - прежде всего в сфере обороны и безопасности, а также координации действий органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления - как в части исполнения собственных полномочий, так и в части исполнения делегированных полномочий. Как нам представляется, требуется существенное усиление координирующего воздействия аппаратов полномочных представителей Президента в создании такого механизма.