Статья: Государственная поддержка осуществления мелиоративных мероприятий в РФ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕЛИОРАТИВНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ В РФ

А.С. Чекунов

Ростовский областной союз потребительских обществ, г. Ростов-на-Дону, Российская Федерация

Аннотация

Проблема стимулирования проведения мелиоративных мероприятий является актуальной для современного развития отечественного сельского хозяйства. Мелиорация земель -- необходимое условие роста объемов производства сельскохозяйственной продукции, поскольку обеспечивает урожайность сельскохозяйственных культур. Вместе с тем сегодняшнее положение мелиорации в РФ не позволяет в полной мере использовать ее достижения в целях долгосрочного развития отрасли. Высокий износ оборудования и его низкая технологичность, затратность соответствующих работ и нехватка квалифицированных кадров препятствуют повышению эффективности сельскохозяйственного производства. Существующее экономическое положение российских сельхозпредприятий не позволяет им самостоятельно в необходимых объемах осуществлять мелиоративные мероприятия. В связи с этим государство предусмотрело механизм финансового стимулирования проведения соответствующих мероприятий. Статья посвящена государственной поддержке мелиорации в РФ, ее проблемам и перспективам. Проанализирован ход реализации господдержки мелиоративных работ и ее основные результаты. Предложены мероприятия по корректировке государственной поддержки осуществления мелиоративных работ в целях сохранения плодородия почв и обеспечения эффективности сельскохозяйственного производства.

Ключевые слова: Мелиорация; сельскохозяйственное производство; субсидии; урожайность; удобрения; государственная поддержка

Abstract

GOVERNMENTAL SUPPORT OF IMPLEMENTING LAND RECLAMATION ACTIVITIES IN THE RUSSIAN FEDERATION

Andrey S. Chekunov

Rostov Regional Union of Consumer Societies, Rostov-on-Don, the Russian Federation

The problem of encouraging land reclamation activities is topical for present-day development of national agriculture. Land reclamation is a prerequisite for the growth of agricultural production, as it provides crop yields. At the same time, the existing situation of land reclamation in the Russian Federation does not allow to fully use its achievements for the long-term development of the industry. High wear and tear of equipment and its low manufacturability, costly work and a lack of qualified personnel impede the increase the efficiency of agricultural production. The existing economic situation of Russian agricultural enterprises does not allow them to carry out land-reclamation activities on their own in the necessary volumes. In this regard, the government state has provided a mechanism of financial incentives for carrying out relevant activities. The article is devoted to the governmental support of land reclamation in the Russian Federation, its problems and prospects. It analyzes the implementation of governmental state support for land reclamation work and its main results. It offers measures for correcting the governmental support for implementing reclamation works in order to preserve soil fertility and to ensure the effectiveness of agricultural production.

Key words: Melioration; agricultural production; subsidies; productivity; fertilizers; governmental support

Государственная поддержка сельского хозяйства выступает необходимым условием его эффективного развития и существования. Государства используют ее не только для насыщения продовольствием национальных рынков, но и для продвижения собственной продукции на зарубежные рынки. Основные направления развития национального сельского хозяйства закрепляются в утверждаемых руководством стран документах. В настоящее время в РФ таким документом является Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717 Собрание законодательства РФ. 2012. № 32. Ст. 4549. (далее -- государственная программа).

Данная программа предусматривает комплексное развитие всех отраслей и подотраслей сельскохозяйственного производства с учетом присоединения России к ВТО [1]. Она определила цели и направления развития отечественного сельского хозяйства, а также формы его поддержки и планируемые результаты такой поддержки. В качестве средства достижения предусмотренных программой целевых показателей были установлены соответствующие механизмы субсидирования. Государственная программа полностью согласуется с Доктриной продовольственной безопасности РФ, утвержденной указом Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120 Там же. 2010. № 5. Ст. 502., а также стратегией развития пищевой и перерабатывающей промышленности Российской Федерации на период до 2020 года Об утверждении Стратегии развития пищевой и перерабатывающей промышленности Российской Федерации на период до 2020 года : распоряжение Правительства РФ от 17 апр. 2012 г. № 559-р // Там же. 2012. № 18. Ст. 2246., определившими количественные показатели импортозамещения в отрасли. В развитие закрепленных в данных документах положений, а также в целях принятия ответных мер на введение в отношении РФ экономических санкций постановлением Правительства РФ от 7 августа 2014 г. № 778 был установлен запрет на импорт определенных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия из соответствующих стран Собрание законодательства РФ. 2014. № 32. Ст. 4543..

Государственная поддержка мелиорации обеспечивает создание благоприятных условий для роста сельскохозяйственного производства. Мелиорация земель сельскохозяйственного назначения является одним из основных приоритетов в сфере развития производственного потенциала отечественного агропромышленного комплекса [2]. Осуществление мелиорации земель способствует эффективному использованию высоких технологий в сельскохозяйственном производстве и рассматривается в качестве необходимого условия освоения высоких агротехнологий возделывания сельскохозяйственных культур [3].

Таким образом, мелиорация обеспечивает интенсификацию земледелия. Поскольку мелиорация влияет на производственный потенциал сельскохозяйственного предприятия, ее оптимальное применение рассматривается как фактор роста инвестиционной привлекательности соответствующего экономического субъекта [4]. Рациональное проведение мелиоративных мероприятий не ухудшает состояние окружающей среды и обеспечивает функционирование механизмов ее саморегуляции. Вместе с тем интенсивная обработка почвы и мелиорация способствуют угнетению растений, а также приводят к снижению устойчивости агроценозов к абиотическим и биотическим стрессам [5]. Следовательно, эффективное осуществление мелиоративных мероприятий является важным условием для оказания государственной поддержки в форме субсидирования.

Осознавая важность орошения земель, интенсифицирующее сельское хозяйство и, соответственно, способствующее устойчивому производству его продукции посредством роста урожайности сельскохозяйственных культур государство уделяло большое внимание вопросам развития отечественной мелиорации на протяжении всей истории его становления [6]. Еще в начале XX в. Россия принимала активные меры по стимулированию развития мелиорации сельскохозяйственных земель. Значительный вклад в это внес П.А. Столыпин. Одним из основных направлений его аграрной реформы было поощрение мелиоративных работ. Для этих целей государством выделялись ссуды и пособия. В частности, была разрешена выдача крестьянину мелиоративного кредита под залог любой приобретаемой им надельной земли. В новейшей российской истории выделяется два нормативных акта, где была прямо предусмотрена государственная поддержка мелиорации. Законом РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г. № 348-1 государство обязалось при организации крестьянского хозяйства на территории, где отсутствуют объекты производственного и социально-бытового назначения, осуществить мелиорацию земель. Постановлением Правительства РФ «О мерах государственной поддержки крестьянских (фермерских) хозяйств в 1992 году» была предусмотрена государственная поддержка крестьянских (фермерских) хозяйств в том числе посредством финансирования мелиорации земель [7].

Важность мелиорации для современного развития отечественного сельхозпроизводства сохраняется. Мелиорация и введение в оборот неиспользуемой пашни остаются приоритетами в аграрной политике в контексте государственного управления в сфере развития производственного потенциала [8]. Правительство РФ в настоящее время для стимулирования осуществления мелиорации сельскохозяйственных земель предусмотрело государственную поддержку проведения таких работ в рамках соответствующей государственной программы. Приложением № 6 к государственной программе были установлены порядок и условия предоставления и распределения субсидий бюджетам субъектов РФ для компенсации части затрат на осуществление мелиоративных мероприятий. Российские ученые по опыту стран ЕС относят государственную поддержку мелиорации земель ко второй группе бюджетной поддержки сельского хозяйства Стенограмма Пленарного заседания международной научно-практической конференции «Государственное регулирование сельского хозяйства: концепции, механизмы, эффективность» (Москва, Российский государственный аграрный университет -- МСХА им. К.А. Тимирязева) // Никоновские чтения. 2006. № 11. С. 513-552.. Субсидии предоставляются посредством со- финансирования соответствующих расходов региональных бюджетов на компенсацию проводимых их сельхозтоваропроизводителями мелиоративных мероприятий различных видов.

Субсидированию подлежат следующие мероприятия:

1) гидромелиоративные (строительство, реконструкция и техническое перевооружение оросительных и осушительных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений, рыбоводных прудов, а также приобретение для этих целей (в том числе в лизинг) машин, установок, дождевальных и поливальных аппаратов, насосных станций, кроме затрат по проведению проектных и изыскательских работ и (или) подготовке проектной документации);

2) культуртехнические (расчистка мелиорируемых земель, первичная обработка почвы, плантаж, рыхление, пескование, глинование, землевание, внесение мелиорантов, снижающих кислотность почв);

3) агролесомелиоративные (обеспечение защиты земель от негативного воздействия явлений природного, антропогенного и техногенного характера посредством создания защитных лесных насаждений; предотвращение деградации земель пастбищ аналогичным способом; противоэрозийная защита земель посредством создания лесных насаждений на оврагах, балках, песках, берегах рек и на других территориях);

4) фитомелиоративные (закрепление песков).

Субсидия направлена на рост расходов сельхозтоваропроизводителей на осуществление мелиоративных мероприятий и расширение площади вводимых в эксплуатацию за их счет мелиорируемых земель. Объемы финансирования соответствующих мероприятий из средств федерального и регионального бюджета 2013-2020 гг. представлены в табл. 1. Указанные в ней данные свидетельствуют о существенном увеличении финансирования мелиоративных мероприятий.

Таблица 1. Финансирование мелиоративных мероприятий сельхозтоваропроизводителей в РФ, млрд р.*

* Составлена по данным Минсельхоза РФ, Правительства РФ и федерального бюджета.

Развитие мелиорации стало одним из основных приоритетов государственной поддержки сельского хозяйства в 2017 г. [9]. По сравнению с 2013 г. размер соответствующей поддержки в 2017 г. был увеличен более чем в 4 раза. Выделение мелиорации сельскохозяйственных земель в качестве приоритетного направления развития национального сельского хозяйства полностью согласуется с международным опытом. Так, в странах ЕС мероприятия по мелиорации, увлажнению, улучшению земли и других сельскохозяйственных ресурсов являются элементом так называемой структурной политики, на которую почти во всех государствах ЕС приходится 50 % выделяемых на поддержку сельского хозяйства средств [10]. Одновременно с этим мелиорация выведена из ограничений ВТО по размеру финансирования. Она, как и борьба с вредителями и болезнями, подготовка кадров, расходы на обеспечение электроснабжения, дорожную сеть, а также водоснабжение относится к «зеленой корзине ВТО» [11]. Государственная поддержка осуществления мелиоративных мероприятий и работ, безусловно, должна основываться на принципе справедливого баланса интересов, который предусматривает наличие взаимных обязательств между государством и получателями поддержки. Регуляторами такого баланса могут выступать: программы субъектов РФ по снижению налогов и ставок по инвестиционным кредитам; договорные обязательства получателей по обеспечению надлежащего состояния внутрихозяйственной сети и роста налоговых отчислений в бюджет через увеличение объема поставок в государственные фонды и реализации сельскохозяйственной продукции, произведенной на мелиорированных землях; государственные санкции за невыполнение получателями поддержки договорных обязательств различных форм (лишение льготного кредитования, приобретения необходимых материально-технических ресурсов и т.д.) [12].

Оценка осуществляемой государством поддержки в целях стимулирования проведения мелиоративных мероприятий предполагает определение соответствующих оценочных показателей, значения которых будут свидетельствовать о ее эффективности. Существующая система оценки данной поддержки включает в себя следующие показатели: прирост объема производства продукции растениеводства на землях сельхозназначения; ввод в эксплуатацию мелиорируемых земель; защита земель от водной эрозии, затопления и подтопления; сохранение и защита сельхозугодий от ветровой эрозии и опустынивания (в том числе за счет проведения агролесомелиоративных и фитомелиоративных мероприятий); вовлечение в оборот выбывших мелиорированных сельхозугодий. В то же время, по мнению некоторых исследователей, прирост выпуска продукции и объем мелиорируемых площадей не могут быть объективными критериями оценки эффективности бюджетных средств, потраченных на стимулирование проведения мелиоративных мероприятий. Прирост валовой продукции учитывает только результат при отсутствии затрат, увеличение площади мелиорируемых земель не гарантирует их надлежащее использование (полив) и требует значительного объема водоснабжения и водоотведения [13]. Кроме того, определение значений целевых индикаторов исходя из объемов финансирования не учитывает возможность снижения соответствующего финансирования в последующем. Снижение финансирования должно повлечь уменьшение значений целевых показателей, но на сегодняшний день ни один нормативный документ не устанавливает пределы их уменьшения, равно как и возможность пересмотра целей и задач государственной поддержки [14]. Несмотря на важность мелиорации для развития национального сельского хозяйства, ее финансирование недостаточно (рис. 1). Менее 1 % средств государственной программы приходится на соответствующие мероприятия. Даже с учетом средств, направляемых на сохранение и восстановление плодородия почв, поддержка роста урожайности не достигает и 5 % финансовых ресурсов государственной программы. В то же время на обеспечение ее реализации выделяется почти в 3 раза больше средств.

Между тем мелиорация земель представляет собой существенный резерв роста сельскохозяйственного производства в РФ. Например, в Европе на орошаемые и осушаемые земли приходится 30 % сельскохозяйственных угодий, которые обеспечивают до 40 % всей сельхозпродукции, в то время как в России в лучшие для мелиорации годы площадь соответствующих земель не превышала 9 % [16]. В мировом масштабе значение орошения в целях повышения урожайности и достижения стабильности продовольственного обеспечения также очень велико. Использование ирригационных систем на 17 % всех посевных площадей мира позволяет выращивать около 40 % сельхозпродукции. На четыре государства приходится более 50 % всех мировых мелиорируемых сельскохозяйственных земель, уровень обеспеченности которых ирригационными системами значительно превышает российский: Индия -- 50,1 млн га (29 % от посевных площадей), Китай -- 49,8 млн га (52 %), США -- 21,4 млн га (11 %), Пакистан -- 17,2 млн га (80 %) [17].