Второй банк Соединенных штатов, являвшийся одним из предшественников современной Федеральной резервной системы, был основан на смешанной форме собственности. Правительству США принадлежало только 20% акций, остальные 80% принадлежали частным инвесторам. Совет директоров банка состоял из 25 членов, 5 из которых назначались президентом США из числа акционеров, остальные 20 членов совета директоров избирались по обычной процедуре собранием акционеров. Причем назначаемые президентом члены совета директоров подлежали утверждению Сенатом США. Президент был вправе досрочно прекратить полномочия только назначаемых, но не избираемых членов совета директоров. Таким образом, при формировании органов управления правительственной корпорации применяется назначение, избрание, а в отдельных случаях - утверждение сенатом.
В России, с точки зрения корпоративной теории и мировой практики, к корпорациям, полностью принадлежащим государству, следует отнести такие акционерные общества, как «Российские железные дороги», «Федеральная сетевая компания», «Объединенная авиастроительная корпорация», «Объединенная судостроительная компания».
Корпорациями, частично принадлежащими государству, являются акционерные общества «Газпром», «Сберегательный банк России» и другие крупные акционерные общества с участием государственного капитала.
Однако по российскому законодательству эти акционерные общества с государственным капиталом не могут быть отнесены к государственным корпорациям по следующим причинам. Во-первых, эти организации основаны на членстве, являются коммерческими организациями и учреждены не на основе индивидуальных законов, а в рамках законодательства об акционерных обществах и имеют уставные документы.
По российскому законодательству акционерные общества, учредителем которых выступают Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальные образования, могут быть только открытыми (п. 4 статьи 7 Закона РФ «Об акционерных обществах»). Следовательно, для сущностных государственных корпораций применима единственная организационно-правовая форма - открытое акционерное общество.
Второй подход к определению понятия государственной корпорации - это подход с позиции статуса. В соответствии с этим подходом государственную корпорацию можно определить как статус организации, юридического лица, на которую государство нормативным актом возлагает выполнение общественно значимых функций или решение общественно значимых задач. С позиции критерия вида организации это может быть и учреждение, не обязательно корпорация; с точки зрения титула собственности это может быть корпорация без участия государственной собственности. Таким образом, для статусных государственных корпораций не имеет никакого значения ни вид организации, а значит, и организационно-правовая форма, ни форма собственности. Такие корпорации могут быть в любой организационно-правовой форме.
Так, например, в США статусом государственной корпорации могут обладать федеральные агентства - органы государственной исполнительной власти, учреждения, но не корпорации. Обычно это агентства, которые занимаются предоставлением грантов на научные исследования и разработки и действуют на бесприбыльной основе. У бесприбыльной корпорации нет цели выплачивать акционерам дивиденды для возмещения вложенных инвестиций. В случае превышения доходов над расходами такое превышение не считается прибылью и не облагается налогом на прибыль, неизрасходованные средства в конце финансового годы не могут быть изъяты казначейством в бюджет, в отличие от других федеральных агентств, не обладающих статусом правительственной корпорации. Все средства, как полученные из бюджета, так и доходы, направляются исключительно на цели корпорации. В остальном агентства, имеющие статус правительственной корпорации, действуют как обычные органы государственного управления на основании Акта административных процедур.
Статусом государственной корпорации может быть наделено и частное акционерное общество, без участия государственного капитала, т.е. корпорация, не принадлежащая правительству. Примером таких частных корпораций со статусом правительственной могут служить корпорация спутниковой связи (the Communications Satellite Corporation), ставшие известными корпорации ипотечного кредитования Fannie Mae и Freddie Mac, которые к настоящему времени национализированы. Правительство обычно предоставляет частным государственным корпорациям льготы, чаще всего государственные гарантии по ее обязательствам.
В частных корпорациях, имеющих статус федеральных правительственных корпораций, часть членов совета директоров может назначаться правительством, несмотря на то, что правительство не имеет своей доли собственности, как, например, в правительственной корпорации спутниковой связи. В этом есть своя целесообразность: если правительство предоставляет государственные гарантии, оно вправе через своих представителей принимать участие в управлении, чтобы не допустить наступления ситуации, когда потребуется реально отвечать по обязательствам корпорации.
Наделение частных акционерных обществ статусом правительственных корпораций опирается на предположение о том, что государственное управление недостаточно гибко и эффективно, и о том, что соединение гибкости и эффективности частного бизнеса с общественными целями и общественным долгом государственных органов даст положительный результат. Такие статусные правительственные корпорации пользуются привилегированным доступом к капиталу, общественным фондам, освобождаются от налогов, некоторые корпорации наделяются государственными функциями.
В США частные корпорации, имеющие статус правительственных, подвергаются критике по следующим причинам. Предоставление корпорациям льгот, таких как освобождение от налога на прибыль, возможность получения кредитов по пониженным ставкам, на деле означает необоснованное получение дополнительных конкурентных преимуществ, что трактуется как освобождение от рыночного контроля. Также выражается сомнение в целесообразности наделения частных корпораций, имеющих статус правительственных, государственными функциями, так как нет никаких гарантий, что частный интерес не будет превалировать над общественным. Также подвергается критике предоставление государственных гарантий по обязательствам правительственных корпораций, т.к. в случае банкротства на спасение корпораций расходуются деньги налогоплательщиков, что и произошло с корпорациями ипотечного кредитования Fannie Mae и Freddie Mac.
Профессор университета Майами Майкл Фрумкин, известный в США специалист по правительственным корпорациям, отмечает, что правительственные корпорации существуют в двух организационно-правовых формах - акционерное общество и федеральное агентство A. Michael Froomkin. Reinventing the government corporation. www.law.miami.edu. Это утверждение верно лишь частично, по отношению к акционерным обществам с участием или без участия государственного капитала. Что касается статусных государственных корпораций, то вопрос организационно-правовой формы не имеет никакого значения. Теоретически этот статус может быть возложен на любую организацию, независимо от организационно-правовой формы и формы собственности. Но М. Фрумкин безусловно прав в том, что он и не пытается искать какую-либо особую организационно-правовую форму, характерную для государственных корпораций. Одновременно М. Фрумкин предлагает государству войти в капитал частных государственных корпораций, т.е. по сути предлагает отказаться от статусных госкорпораций.
Очевидно, что российские государственные корпорации являются таковыми лишь по статусу, и, в отличие от акционерных обществ с участием государства, вызывают немало вопросов.
Все без исключения российские государственные корпорации считаются некоммерческими организациями, хотя на деле большинство из них, за исключением, пожалуй, Фонда содействия реформе ЖКХ и «Олимпстроя», ведут обычную коммерческую деятельность.
Если рассуждения о статусном характере российских государственных корпораций верны, то с теоретической точки зрения не было оснований упразднять агентство «Росэнергоатом» и заменять это агентство другой организацией в иной организационно-правовой форме. Достаточно было это федеральное агентство наделить статусом государственной корпорации, если в этом есть настоятельная необходимость.
Не было достаточных оснований упразднять его еще и потому, что на госкорпорацию «Росатом», сейчас по сути хозяйственную организацию, а не властную структуру, возложены государственные функции, которые ранее выполнялись федеральным агентством «Росэнергоатом». В частности, «Росатом» обеспечивает проведение государственной политики в области развития атомной отрасли, выполнение заданий государственной программы вооружения и государственного оборонного заказа, оказывает государственные услуги, охраняет государственную тайну, разрабатывает федеральные нормы и правила, ведет учет и контроль безопасности при использовании атомной энергии.
Передача функций государственной власти хозяйственной по сути структуре может привести к размыванию ответственности и доминированию частного интереса над государственным.
Наибольшую волну критики государственные корпорации вызывают в связи со специфической системой контроля. Как уже было сказано, на них не распространяется действие законодательства о банкротстве. Кроме того, на Внешэкономбанк не распространяются отдельные положения законодательства о банках и банковской деятельности, регулирующие порядок государственной регистрации кредитных организаций и выдачи им лицензий, ликвидации или реорганизации кредитных организаций, предоставления информации о деятельности кредитных организаций.
Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность Внешэкономбанка по достижению поставленных перед ним целей, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Для того, чтобы Генеральная прокуратура и Счетная палата РФ смогли осуществить проверку деятельности государственных корпораций, понадобилось прямое указание Президента РФ. Между тем должно быть принято за правило - чем больше льгот и привилегий предоставлено той или иной организации, тем жестче должен быть контроль, причем не только государственный, но и общественный.
И, наконец, трудно объяснить, зачем понадобилось вводить в законодательство организационно-правовую форму «государственная корпорация», когда нигде в мире такой организационно-правовой формы нет.
Президентский совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства предлагает упразднить организационно-правовую форму, именуемую государственная корпорация, как несуществующую Невзирая на юрлица. Коммерсант. № 48. 19.03.2009.. И это предложение заслуживает поддержки.