ГОСУДАРСТВЕННАЯ КОРПОРАЦИЯ: К ВОПРОСУ О ПОНЯТИЙНОМ АППАРАТЕ
Ю. АБАХОВ, кандидат экономических наук,
заведующий сектором Института экономики РАН
Аннотация
государственный корпорация собственность организационный
Выявлена сущность понятия «государственная корпорация». Осуществлен сравнительный анализ различных подходов к формированию госкорпораций с позиций критериев: 1) вид организации; 2) титул собственности. Показана нецелесообразность введения в законодательство организационно-правовой формы «государственная корпорация».
Ключевые слова: организация, учреждение, корпорация, государственная корпорация, организационно-правовая форма.
Основная часть
На страницах журнала «Вестник Института экономики РАН» уже не раз публиковались статьи, посвященные важным аспектам деятельности созданных в России государственных корпораций См., например, статью С. Сильвестрова и А. Зельднера в журнале «Вестник Института экономики РАН». №3. 2009.. В этой связи представляется чрезвычайно важным выявить сущность и содержание понятия государственная корпорация, тем более что только в России введена и существует такая организационно-правовая форма. В других странах мира, где давно и успешно действуют государственные корпорации, такой организационно-правовой формы нет.
В России понятие «государственная корпорация» было введено в оборот с 1999 г., когда Федеральный закон РФ «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-Ф3 был дополнен статьей 7.1 (в соответствии с Федеральным законом от 8 июля 1999 г.). Первой государственной корпорацией стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций, созданное Федеральным Законом от 8 июля 1999 г. «О реструктуризации кредитных организаций». Эта первая госкорпорация была ликвидирована в связи с принятием Федерального Закона от 28 июля 2004 г. "О признании утратившим силу Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций".
Повышенный научный интерес к государственным корпорациям стал проявляться только в 2007 г., когда Государственная дума РФ приняла законы об учреждении государственных корпораций «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», Российская корпорация нанотехнологий (Роснано), Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. К настоящему времени создано уже 7 госкорпораций. Среди них, кроме упомянутых, государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта «Олимпстрой», государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной продукции «Ростехнологии», государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Агентство по страхованию вкладов. Кроме того, в 2009 г. была учреждена государственная компания «Российские автомобильные дороги» (Автодор).
Во многих зарубежных странах государственные корпорации имеют давнюю историю.
В странах Западной Европы государственные корпорации получили распространение в ХХ в., особенно после окончания Второй мировой войны, когда происходили процессы национализации либо создавались крупные промышленные структуры именно как правительственные корпорации. Под правительственным контролем находятся естественные монополии, телекоммуникации, электроэнергетика, нефтяная промышленность, железные дороги, аэропорты, авиалинии - национальные перевозчики, общественный транспорт, почтовая служба и некоторые банки. В качестве примера промышленных правительственных корпораций можно привести такие, как British Steel, Statoil, Irish Sugar. И хотя в 80-е и 90-е годы ХХ столетия некоторые корпорации были приватизированы, многие еще полностью или частично остаются в собственности соответствующих государств Wikipedia, the free encyclopedia. www.en.wikipedia.org.
В США государственные, или правительственные корпорации существуют уже более двухсот лет. К федеральным правительственным корпорациям относятся, например, такие, как почтовая служба, спутниковая связь, общественная радиовещательная корпорация, администрация долины реки Теннеси, Федеральная корпорация жилищного ипотечного кредита, Федеральные банки жилищного кредита, корпорация потребительского кредитования.
Кроме федерального правительства, правительственные корпорации создаются также властями штатов и местными правительствами. Так, например, корпорация, управляющая морским портом и международным аэропортом города Сиэтл, принадлежит штату Вашингтон. В штате Северная Каролина международный аэропорт Райли-Дурам учрежден правительствами городов Райли и Дурам, и двух графств, на территории которых расположены эти города.
В США под государственной корпорацией понимается правительственная корпорация (a government corporation), или корпорация, принадлежащая правительству (a government-owned corporation), юридическое лицо, учрежденное правительством для осуществления отдельных полномочий государственной власти для достижения специфических общественных целей A. Michael Froomkin. Reinventing the government corporation. www.law.miami.edu.
По традиции, сложившейся еще с XVIII-XIX вв., федеральные корпорации учреждаются законодательным актом Конгресса Соединенных штатов, либо решением лица, специально уполномоченного властями конгресса. Функции, права и обязанности государственных корпораций, устанавливаемые федеральными властями, имеют свою специфику для каждой корпорации в зависимости от особенностей решаемых задач. Обычно, но не всегда, федеральные корпорации наделяются государством бюджетными средствами и имуществом, необходимыми для достижения поставленных перед ними целей.
Правительственные корпорации подразделяются на корпорации, созданные для извлечения прибыли (for-profit businesses) и действующие как коммерческие предприятия, и бесприбыльные корпорации (a not-for-profit corporation).
Трактовка понятия «государственная корпорация» представляет определенный интерес, тем более что российское законодательство в этом вопросе отличается значительным своеобразием.
В соответствии с пунктом 1 статьи 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» «Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основе федерального закона».
Правовой статус государственной корпорации характеризуется следующими чертами.
1. Корпорацией признается только некоммерческая организация. Коммерческие организации, по российской трактовке, не могут быть отнесены к категории государственной корпорации. 2. Госкорпорацией признается только организация, не основанная на членстве. 3. Учредителем госкорпорации является Российская Федерация. 4. Госкорпорация учреждается индивидуальным законом для выполнения общественно важных функций. Следует отметить, что учреждение госкорпорации на основе индивидуального правового акта придает правовому статусу этих организаций некоторую расплывчатость и неопределенность. 5. Имущество госкорпорации формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации и является ее (корпорации) собственностью. 6. Госкорпорация вправе заниматься коммерческой деятельностью, если это не противоречит целям ее деятельности. Полученную прибыль госкорпорация обязана направлять только на достижение поставленных целей. 7. Госкорпорация освобождается от уплаты налога на прибыль. 8. На государственные корпорации не распространяются положения Закона «О некоммерческих организациях», касающиеся контроля их деятельности со стороны региональных и муниципальных органов власти. 9. На государственные корпорации не распространяется действие законодательства о банкротстве. 10. Государственная корпорация считается самостоятельной организационно-правовой формой, хотя такая форма не предусмотрена Гражданским кодексом РФ.
Органами управления государственной корпорации являются Наблюдательный совет и генеральный директор. Члены Наблюдательного совета назначаются Президентом и Правительством (госкорпорация «Росатом») или Правительством (корпорация нанотехнологий), генеральный директор в любом случае назначается на должность Президентом.
Как правило, госкорпорация не имеет уставного капитала, однако отдельные государственные корпорации могут формировать уставный капитал.
Прежде чем приступить к анализу понятия «государственная корпорация», следует проанализировать понятие «корпорация».
Теория корпоративного права все юридические лица делит на два вида - корпорация и учреждение Корпоративное право. Под ред. И.С. Шиткиной. М., 2007. С. 56.. Под корпорацией понимается организация, основанная на членстве. Соответственно учреждение определяется как организация, не основанная на членстве.
К корпорациям относятся ассоциации, союзы, религиозные организации, потребительские кооперативы и другие некоммерческие организации. В бизнесе под корпорацией понимается объединение частных капиталов с образованием нового юридического лица. К числу коммерческих корпораций можно отнести хозяйственные товарищества - полное товарищество и товарищество на вере; хозяйственные общества - общество с ограниченной и дополнительной ответственностью, закрытые и открытые акционерные общества; производственные кооперативы. Очевидно, что российские государственные корпорации по своей сути являются учреждениями, а не корпорациями, т.к. не основаны на членстве Там же..
В 2009 г. в Федеральном законе РФ «О некоммерческих организациях» появилась статья 7.2, которая вводит понятие «государственная компания». Под государственной компанией понимается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественных взносов с использованием государственного имущества на началах доверительного управления.
По законодательству наиболее существенное различие между государственной корпорацией и государственной компанией заключается в том, что государственное имущество передается государственной корпорации в собственность, тогда как государственной компании государственное имущество передается в доверительное управление.
На самом деле в организационно - правовом плане эти организации идентичны:
- учредителем является только Российская федерация;
- создаются на основе федерального закона;
- обе организации не основаны на членстве;
- имуществом наделяются государством;
- госкорпорации и госкомпании не отвечают по обязательствам государства, а государство не отвечает по обязательствам этих организаций.
Корпорации и компании идентичны и с точки зрения общепринятых определений в научной литературе.
Корпорация (от лат. corporatio - объединение) обычно определяется как «совокупность лиц, объединившихся для достижения общих целей, осуществления совместной деятельности и образующих самостоятельный субъект права - юридическое лицо. Чаще всего корпорации организуются в форме акционерного общества» Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. - М.: ИНФРА-М, 1997. С. 164..
Компания (от фр. compagnie) - «объединение юридических и физических лиц, предпринимателей для проведения экономической (производственной, торговой, посреднической, страховой) деятельности. Компания имеет статус юридического лица» Там же. С. 152..
Очевидно, что применительно к акционерному обществу корпорация и компания - тождественные понятия. Разница в применении этих понятий состоит в том, что термин «корпорация», в отличие от компании, используется также и для обозначения институтов гражданского общества - союзов, ассоциаций, общественных организаций. Ввиду идентичности далее будет использован термин «корпорация».
Возможны, и в действительности существуют, два подхода к определению понятия государственная корпорация. Сопоставление подходов целесообразно осуществлять по двум критериям - вид организации и титул собственности.
Первый подход может быть обозначен как сущностный. По критерию вида организации - это корпорация, акционерное общество, по критерию титула собственности - организация, принадлежащая государству. Тогда государственную корпорацию можно определить как корпорацию в организационно-правовой форме акционерного общества, принадлежащую государству. Другими словами, акционерное общество с участием государственного капитала и есть государственная корпорация. Именно в организационно-правовой форме акционерного общества существует подавляющее большинство государственных корпораций мира.
В США по форме собственности федеральные корпорации подразделяются на полностью принадлежащие правительству и корпорации со смешанной формой собственности, когда часть капитала корпорации формируется за счет государственной собственности, а другая часть - за счет средств частных инвесторов.
Управление правительственными корпорациями, созданными в организационно-правовой форме акционерного общества, осуществляется на тех же принципах, что и в частных компаниях. В корпорациях, полностью принадлежащих правительству, также создается совет директоров, члены которого назначаются президентом США. В корпорациях со смешанной формой собственности и частично принадлежащих правительству, могут применяться более сложные механизмы формирования совета директоров.