Городское управление в лицах. Социальный портрет служащего городского управления в г. Верхнеудинске в 1922 году
Алина Алексеевна Красовская,
Бурятский государственный университет (г. Улан-Удэ, Россия),
В статье рассматривается личностная характеристика каждого члена городского управления в г. Верхнеудинске, так как в большинстве случаев именно человеческий фактор задаёт вектор политической, социальной, экономической и культурной составляющей жизни города. На основании опубликованных, а также неопубликованных, впервые введённых в научный оборот исторических источников, был проанализирован обширный материал. На примере Верхнеудинска выявлены характерные особенности и основные проблемы формирования кадрового состава городского управления на окраине страны в условиях чрезвычайной ситуации: Гражданской войны, военной интервенции, строительства государства нового типа. Автор предпринял попытку создания социального портрета среднестатистического муниципального служащего г. Верхнеудинска. Опыт составления данных социальных портретов не нов, достаточно широко распространён как в отечественной, так и зарубежной историографии, но в конкретных территориально-временных границах и формах совершается впервые. Оценка производится по критериям пола, возраста, образования, профессионального опыта и политических взглядов. В заключении автор приходит к выводу, что деятельность Верхнеудинского городского управления можно считать удовлетворительной, кадровый состав не обладал как достаточным опытом в управлении городом, так и образованием.
Ключевые слова: Дальневосточная Республика, Верхнеудинск, городское управление, советская власть, кадровый состав
Alina A. Krasovskaya,
Buryat State University (Ulan-Ude, Russia),
City Management in Persons. Social Portrait of Employeesof Urban Management in Verkhneudinsk in 1922
The article considers personal characteristics of each member of the city management in the city of Verkhneudinsk, as in most cases it is the human factor that specifies the vector of political, social and economic component of the life of the city. On the basis of published and unpublished historical sources, extensive material was analyzed, using the example of Verkhneudinsk to reveal the characteristic features and main problems of the formation of the staff of the city government on the outskirts of the country in an emergency situation. The authors made an attempt to make a compilation of social portrait of the average municipal employee. Assessment is made for the following criteria: sex, age, education, professional experience, political views. The authors conclude that the activities of the Verkhneudinsk city government can be considered satisfactory, the personnel did not have enough experience or training to govern the city.
Keywords: the Far Eastern Republic, Verkhneudinsk, city government, Soviet government, personnel
Исследование становления института местного самоуправления на сегодняшний день приобретает особую актуальность. Это связано с тем, что важнейшим условием, которое демонстрирует уровень развития гражданского общества, степень его участия в управлении государством, является именно местное самоуправление. Муниципальная власть на данном этапе её развития приобрела эффективную форму публичной власти и направлена в первую очередь на преодоление расстояния между населением и правительством. Это выражается в привлечении граждан к активному участию в принятии судьбоносных для государства решений, а также в осуществлении надзорной функции над действиями властных органов.
Однако данная задача местного самоуправления осложняется тем, что советская политическая традиция на протяжении всего периода своего существования руководствовалась идеями командно-административного управления, в результате сформировав у граждан пренебрежительное отношение к муниципальной власти и стойкое нежелание участвовать в местном самоуправлении. Для активизации населения в решении местных проблем недостаточно только имеющейся нормативно-правовой базы, регламентирующей формы непосредственного участия общества в вопросах управления территориями. Для изменения мнения населения о муниципальной власти потребуется исследовать советский исторический опыт местного самоуправления, обратиться ко времени формирования советских муниципалитетов на основе новых законодательных актов, в частности проанализировать деятельность Верхнеудинского городского управления в начале 1920-х гг., а также уделить пристальное внимание персоналиям, осуществлявшим свои полномочия на местах. Это необходимо для адекватного учёта достижений и ошибок прошлого при реформировании современной системы местного самоуправления. Кроме этого, должно уделить внимание и такому аспекту, как личные качества чиновников, в чьих руках была сосредоточена городская власть, ведь именно от их деятельности зависела жизнь города и края.
Методология и методы исследования. В исследовании проблема изучения социального портрета городского служащего основывается на принципах историзма, научности и объективности. Для достижения поставленных целей были проанализированы научные труды советских и российских историков, обобщены теоретические положения городского управления как в пределах страны, так и в отдельных городах, в данном случае в г. Верхнеудинске в 1920-е гг.
Для интерпретации архивных источников был осуществлён сбор, анализ и классификация информации, применён математический метод, а также использованы демографические коэффициенты. В то же время, не умаляя значения вышеуказанных способов обработки информации, основным методом установления исторического появления документов, их соотношения с другими материалами исследования стал текстологический анализ.
При детальном рассмотрении исторического процесса как единого и завершённого ансамбля с объединенными причинно-следственными связями незаменим системный метод, позволяющий увидеть действительность, наиболее приближённую к реальности, и отобразить её как систему с взаимосвязанными и взаимодействующими объектами, входящими в неё.
Одним из ключевых в исследовании стал историко-сравнительный метод. Он позволил не только выявить специфические особенности в работе служащих городского управления г. Верхнеудинска, но и определить характерные черты муниципальной деятельности до- и послереволюционного периодов. Ми- кроисторический метод, применённый в исследовании, помог всесторонне рассмотреть объект исследования, отобразить конкретные процессы в деятельности органов городского управления, начиная с их формирования и заканчивая функционированием. Конкретный метод, и это, на наш взгляд, главная его ценность, предоставил возможность уменьшить масштаб исследования и позволил не только увидеть все грани изучаемого объекта, но и продемонстрировать многообразие исторического прошлого.
Оценка и изучение большого количества мелких деталей, факторов, содержащихся в исторических источниках, касающихся жизни городского служащего, условий труда и отдыха, социально-политических предпочтений и другого, были произведены при помощи теоретико-прикладных наработок «истории повседневности».
Результаты исследования и их обсуждение. История городского управления в Верхнеудинске восходит к середине 70-х гг. XIX в., когда было создано общественное городское управление, к моменту анализируемых событий просуществовавшее почти полвека, испытав на себе негативные последствия смены государственной власти, идеологии и формирования новых городских органов как чрезвычайной формы управления городом (народно-революционный комитет), единственно возможных в сложных условиях гражданской войны и интервенции [11, с. 19].
Согласно постановлению Прибайкальского областного управления № 43 от 27 января 1922 г., опубликованному в газете «Прибайкальская правда» № 20 (86) от 29 января 1922 г., городским собранием уполномоченных было принято решение о переименовании Верхнеудинского городского народно-революционного комитета в Верхнеудинское городское управление ГАРБ. - Ф. Р-968. - Оп. 1. - Д. 1. - Л. 13..
Прежде чем мы приступим к освещению обозначенной в заглавии темы, необходимо, во-первых, раскрыть понятие «муниципальный служащий». Муниципальный служащий - это гражданин, который исполняет свои обязанности по муниципальной должности, чётко оговорённые в законодательстве, за денежное вознаграждение, выплачиваемое из бюджета [15, с. 101].
Во-вторых, используя основной закон «О выборах в местные, сельские, волостные, городские и уездные органы Управления Дальневосточной Республики» от 03.06.1920 г., важно выяснить круг потенциальных кандидатур в органы городского управления. В соответствии с данным нормативно-правовым актом, только человек, достигший совершеннолетнего возраста (18 лет), имеющий гражданство Дальневосточной республики, мог стать членом городского управления. Пол, вероисповедание, национальность согласно законодательству при назначении на должность не учитывались1.
В целях повышения эффективности управления городом была разработана более детализированная, по сравнению с предшествующим органом городской власти, структура городского управления. После внутренней трансформации система отделов городского управления в г. Верхнеудинске включала следующие отделы: административный, хозяйственный, финансовый, здравоохранения, народного образования и военного ведомства [5, с. 57]. Именно такая структура действовала до декабря 1922 г. - момента сложения полномочий Верхнеудинского городского управления и передачи власти Прибайкальскому Губревкому О выборах в местные, сельские, волостные, городские и уездные органы Управления Дальневосточной Республики: закон ДВР от 03.06.1920 г. // Собрание узаконений Дальневосточной Республики (СУ ДВР). - 1921. № 4. - С. 322-341. ГАРБ. - Ф. Р-968. - Оп. 1. - Д. 12. - Л. 16..
Первоначально в состав горуправления вошли С. М. Киселев, М. В. Душин, С. Ф. Городков, Н. А. Гальперов, А. П. Алютин. На втором заседании, состоявшемся 29 января 1922 г. (Протокол № 2), было распределено заведывание всеми отделами Там же. - Д. 2. - Л. 16.. В ходе данного заседания отделы были закреплены таким образом: А. П. Алютин (председатель гору- правления) был назначен заведующим административным отделом, С. Ф. Городков (заместитель председателя) - хозяйственным, М. В. Душин - финансовым, С. М. Киселев - отделом здравоохранения. Заведующим отделом народного образования первоначально был назначен Н. А. Гальперов, но, служа в военном ведомстве, он отказался от должности, поэтому отдел Наробраза возглавил Ф. П. Потапов. В ходе дальнейшей работы городского управления состав членов периодически менялся. Так, на заседании от 28 сентября 1922 г. было принято решение вывести из состава членов Горуправления С. Ф. Городкова и С. М. Киселева. Причём С. Ф. Городков за нецелевое использование денежных средств сначала был временно отстранён от должности заведующего хозяйственным отделом, а затем уволен со службы.
В этот же день собрание уполномоченных Верхнеудинского городского управления вместо выбывших большинством голосов избрало В. И. Ворожейкина и Г. В. Сарапулкина, который в последующем был назначен на должность заведующего отделом Наробраза. Обязанности заведующего хозяйственным отделом временно были возложены на И. Н. Мокеева.
Несмотря на то, что у нескольких членов Верхнеудинского городского управления имелся муниципальный опыт, всё же проблем в его работе отмечалось немало. Одной из таких проблем стал непрофессионализм служащих. Председатель Горуправления А. П. Алютин в своём приказе № 185 от 16 октября 1922 г. особо обращал внимание на неподобающую работу сотрудников городского управления, например, неоднократно отмечалось, что служащие Горуправления «вступали с посетителями в разговоры частного характера, чем отвлекались от своих прямых обязанностей и тем самым нарушали работу учреждения»4.
Так же, как и в Верхнеудинском горнар- ревкоме, остро ощущалась нехватка квалифицированных специалистов. Кадровый вопрос долгое время оставался нерешённым. На протяжении существования городского управления проходили постоянные сокращения рядовых работников. В административном отделе отсутствовал секретарь, в финансовом отделе ощущался крайний дефицит профессиональных рабочих. Пытаясь проанализировать работу органов городской власти, А. А. Спиридонова в статье «Деятельность Верхнеудинского городского управления в условиях Гражданской войны» поднимает проблему недостаточной квалификации специалистов, которая сопровождается яркими примерами из рабочих будней Горуправления в 1922 г. [6, с. 22]. Так, заведующий финансовым отделом М. В. Душин, считая, что его отдел не укомплектован квалифицированными специалистами, неоднократно обращался к председателю городского управления с просьбой о назначении во вверенный ему отдел опытных работников со знанием финансового дела.
Ситуацию усугубляла и общая текучка кадров. Всё это приводило к тому, что работу тех, кто ушёл, исполнять было некому. Для большинства служащих и рабочих приоритетной оставалась возможность перевода в другую управленческую структуру, но такой исход событий был маловероятен ввиду катастрофической нехватки рабочих мест. В городе ощущался тотальный недостаток в «серьёзных работниках», которые бы понимали своё назначение, были способны инициативно трудиться [7, с. 194]. Кстати, серьёзное отношение к выполняемой работе и вдумчивость стояли в перечне главных качеств кандидата на должность советского административного служащего, который сформулировал
С.Ф. Городков, выступая с отчётом о работе Верхнеудинского городского управления за весь период его существования. Итак, кроме перечисленных критериев, претендент в первую очередь должен быть местным жителем, состоять в партии, отличаться особыми патриотическими чувствами к своей стране (в данном случае имеется в виду, что человек не мечтает сменить место жительства, так как зачастую многие сотрудники покидали свои рабочие места в связи с переездом в Советскую Россию или за рубеж) [5, с. 60].
Беря за основу данную характеристику, члены Верхнеудинского городского управления при подборе делопроизводителей для вновь созданных отделов уделяли особое внимание ещё и наличию опыта работы, необходимых умений и навыков, так как люди, которые принимались на должность, становились «глазами, ушами и руками» их начальников. Анализ заявлений о приёме на работу в горуправление показал, что желающих получить определённую должность было довольно много, но лишь малая часть из них соответствовала заявленным требованиям. Анализ представлен в таблице.