Второй предмет общих городских дел составляет заведование городскими доходами и употребление их на предметы общественных надобностей. Общественное хозяйство подразумевает охрану принадлежащих городу имуществ в целости и распоряжение ими с целью извлечения из них доходов; взимание разрешенных законами сборов с разных предметов в пользу городских доходов; распоряжение городскими доходами и расходование их на основании установленных правил; изыскание средств на покрытие городских нужд в случае недостатка обыкновенных доходов. Общественные потребности города могут быть разделены на три главных разряда: 1) внешнее благоустройство города; 2) общественное благосостояние города; 3) исполнение общих для всех жителей города государственных и земских повинностей.
Внешнее благоустройство состояло из соблюдения правильности построек согласно утвержденному для города плану, устройства мостовых, освещения улиц и содержания в чистоте улиц и площадей. Общественное благосостояние включало в себя обеспечение города продовольствием; отвращение неправильностей в торговле; меры против пожаров и обеспечение на случай подобных бедствий (общественные пожарные команды, взаимное страхование); меры против других общественных бедствий: наводнений, заразных болезней, скотских падежей и проч.; охрана тишины и спокойствия (содействие полиции, содержание ночных караулов); меры против нищенства и вспомоществование бедным, учреждение благотворительных заведений; меры к распространению образования, учреждение школ, библиотек, музеев и т. п.
Исполнение общих для всех жителей города государственных и земских повинностей может касаться отвода помещений для воинских надобностей и содержание в исправности дорог, мостов и пр. в черте городских владений [5, с. 17].
К разряду сословных дел могут относиться внутреннее устройство сословия, хозяйство сословия, благосостояние сословия и исполнение возложенных на сословие казенных денежных и натуральных повинностей - подушных податей, рекрутских наборов и пр.
В третьем разделе правительство просило города написать, каким имуществом владеет город или сословие, как обширны доходы и каковы главные статьи доходов, количество запасных капиталов. Иркутяне написали, что город Иркутск по Высочайше утвержденному в 1826 г. плану владеет 10 855 дес., 1 795 саж. земли, в том числе 1 605 дес. 1 101 саж. под выгоном и 6 676 дес. 64 саж. под дровяным лесом, пашнями и сенокосами, строевого леса в городском владении нет.
Доходы города слагаются из следующих статей: 1) с отдаваемых в оброк земель и разных угодий получается средним числом 10 тыс. руб.; 2) взимается разрешенных законами сборов, а именно: с местных купцов - от 0,25 % до 1500 руб., иногородних купцов - 200 руб., торгующих крестьян - 100 руб., за торговлю с биржевой складки - 200 руб., с городских извозчиков - 550 руб., 10-я часть с доходов от имуществ, принадлежащих податным сословиям Иркутска, - 1300 руб., с купеческого и мещанского гостиных дворов - 750 руб., с трактирных заведений - 200 руб., повозного сбора с провозимых через город товаров - 10 000 руб., 0,5 % сбора с контрактов и договоров - 3250 руб., с векселей и заемных писем - 700 руб., за клеймение весов и мер - 50 руб., от питейного откупа - 350 руб., за бродящий по улицам скот - 25 руб., за необъявление о приехавших и выехавших - 50 руб., за записку в городскую обывательскую книгу - 750 руб., от продажи ненужных имуществ - 200 руб., доходу с выморочного имения - 25 руб. Текущих расходов на 1862 г. исчислено по 3-летней сложности 34 649 руб. 46 % коп.
Сумма эта расходовалась на содержание мест и лиц городского управления, т. е. градской думы с некоторыми учреждениями городского судебного управления и полиции, полицейской и пожарной команды, на содержание и ремонт помещений присутственных мест, на содержание в чистоте улиц и площадей, исправление мостов и гатей в городской черте, на приобретение разных предметов для музеума, на составление запасного капитала и пр. Недостаток городских доходов против расходов всегда пополняется раскладкой на промышленные сословия [8, с. 4].
В четвертом разделе нужно было обсудить, какие учреждения и должности надлежит установить для заведования общественными делами. Соображения именно по этому вопросу, с точки зрения правительства, составляли самую трудную задачу, разрешение которой требовало особого внимания. По мнению правительства, собрания выборных и общая дума должны составлять необходимую принадлежность общественного управления каждого города. Число выборных надлежит определить соответственно численному составу каждого сословия: чем обширнее этот состав, тем большее число выборных может быть от сословия, но число это не должно быть выше или ниже известной нормы - например, не более 75 от сословия многочисленного и не менее 25 от малочисленного. Число гласных в общей думе должно быть непременно одинаковое от каждого сословия, дабы в делах, касающихся всего городского общества, каждое сословие принимало равное участие; общее число гласных надлежало бы определить не свыше 75 в городах многолюдных и не менее 25 в городах малолюдных [5, с. 20].
В городах многолюдных распорядительная часть по внутреннему благоустройству и городскому хозяйству вообще должна быть, как в Санкт- Петербурге и Москве, сосредоточена в распорядительной думе, с учреждением при ней по исполнительной части полиции хозяйственной и торговой; частные же дела каждого сословия необходимо предоставить особым управам под наблюдением и контролем распорядительной думы. В городах средних по населению, где образование всех этих общественных учреждений окажется излишним и затруднительным, следовало бы, сохраняя общее разделение обязанностей, частное управление сословий предоставить, вместо управ, отдельным лицам (например, старостам), сделав их в то же время членами распорядительной думы. В городах малолюдных, общественное хозяйство которых необширно, можно было бы, не учреждая для распоряжений по оному особого коллегиального места, предоставить как сии распоряжения, так и заведование сословными делами городскому голове, назначив для содействия ему нужное число должностных лиц и снабдив его необходимыми канцелярскими и счетными средствами [5, с. 21].
Правительство обратило внимание городов на то, что там, где можно будет упростить и сократить состав общественных учреждений, следует войти о том в подробнейшие соображения, стараясь всемерно, чтобы с правильным разграничением обязанностей число общественных должностей не только не увеличилось бы без надобности, но уменьшилось против прежнего к облегчению общества.
В пятом разделе предлагалось определить, при каких условиях городские обыватели могут получить право голоса в выборе уполномоченных (выборных и гласных). Правительство предложило следующие условия: чтобы право голоса в выборе гласных обыватель получал, если ему не менее 21 года, если он не опорочен судом, если он владеет в городе собственностью в недвижимом имуществе или денежном капитале и товарах, приносящих в год дохода не менее 100 руб., и если записан в городскую обывательскую книгу или приписан к городу не менее двух лет. Также правительство посчитало необходимым сообразить это с местным благосостоянием жителей и степенью развития промышленности, суммой годового дохода с «владеемой» в городе собственностью, так как установленный размер для столиц в некоторых местностях может считаться завышенным [6, с. 4].
В шестом разделе следовало оценить, какие условия должны соединять в себе лица, избираемые в общественные должности. В седьмом - каким образом должны определяться права избирателей и избираемых. Министерство внутренних дел отметило, что «определение избирательных прав составляет одно из важнейших условий общественного благоустройства; чем точнее и строже будут определены эти права, тем вернее представляется ручательство, что управление общественными делами вверяется в руки лиц вполне благонадежных, действительно заслуживающих общее доверие» [6, с. 5]. Правительство рекомендовало городам Российской империи опыт Санкт-Петербургской думы, где списки лиц, допускаемых к выборам, составлялись на основе Городской обывательской книги. Право голоса на выборах определялось доходом, который подтверждался на основании городской оценки недвижимости для владельцев недвижимости, гильдейским свидетельством - для купцов, на основании наемной платы за торговое или промышленное заведение или взятого подряда или откупа - для мещан и ремесленников. Вместе с тем, если этот порядок окажется неудобным другим местностям, то нужно изыскать иные для него способы [6, с. 6].
В восьмом разделе нужно было выявить, какой порядок должен быть установлен относительно составления общественных собраний для выборов, а также каким образом должны производиться сами выборы. В Программе подчеркивалось, что «закон определяет одни только внешние свойства представителей общества, которым оно должно вверить защиту своих интересов; но обществу нужно, чтобы сверх этих свойств, заступники их отличались еще нравственными качествами, которых закон не может определить и которые делаются известными только из общежития» [6, с. 6]. Для достижения этого условия необходимо, чтобы списки кандидатов, предназначаемых к выбору, делались заранее известными избирателям и чтобы там, где по значительности сословий членам их неудобно собираться вместе для выборов, сословия разделялись на участки, состоящие из небольшого числа избирателей.
В девятом разделе необходимо было решить, должны ли быть составляемы и какие именно собрания для выборов некоторых сословий в частности. В десятом - на какой срок должны быть избираемы должностные лица и какие преимущества надлежало бы присвоить лицам, состоящим в городской службе. Также нужно было войти в подробное рассмотрение средств к обеспечению содержания служащих.
Подчеркнем, что хотя документ, разосланный городам Российской империи, и назывался «Программа для составления соображений относительно улучшения городского управления», после заполнения всех разделов он представлял собой уже местный вариант Городового положения. В «Иркутских губернских ведомостях» отмечалось, что «возложенное на комиссию дело требует весьма разнообразных и многосторонних сведений, требует полного знания городского хозяйства и управления» [7].
Для обсуждения мер по улучшению общественного управления в губернских и других городах Российской империи были учреждены особые комиссии «из наиболее опытных и сведущих лиц, с приглашением депутатов от всех сословий города, владеющих там недвижимой собственностью» [2, с. 2]. Комиссии должны были обсудить «Программу для составления соображений относительно улучшения городского управления», составленную Министерством внутренних дел.
Всего в Российской империи было создано 509 комиссий [10, с. 16]. Всем крупным городам было предложено разработать свои проекты городской реформы. В сибирских городах такие комиссии были созданы только в
Иркутске и Томске. Томское городское общество скептически отнеслось к предложению Министерства внутренних дел обсудить проект будущей городской реформы. Своих предложений томичи не внесли [1, с. 118].
В Восточной Сибири только губернский Иркутск участвовал в разработке проекта городской реформы, остальные города Иркутской и Енисейской губерний не участвовали в обсуждении из-за своей малочисленности.
В июне 1862 г. Иркутск получил «Программу для составления соображений относительно улучшения городского управления», и управляющий губернией предложил сословиям избрать депутатов в комиссию. Иркутская комиссия начала свою работу 24 июля 1862 г., продолжала ее в течение августа, сентября и октября. 23 октября 1862 г. она закончила свои занятия и представила соображения министру внутренних дел.
Для выборов отдельно собирались иркутские купцы, мещане и цеховые, дворяне и разночинцы. М. В. Загоскин, бывший членом комиссии, отметил, что «выбор депутатов происходит весьма патриархально». «Дворяне и разночинцы два раза собирались для избрания депутатов. Эти господа собираются у нас для суждения о деле общественном чуть ли не в первый раз» [2, с. 3-4].
Комиссия объявила в «Иркутских губернских ведомостях» об открытии своих заседаний и пригласила тех жителей Иркутска, «которые заинтересованы настоящим делом, сообщать комиссии, относящиеся к возложенному на нее делу сведения и соображения» [7]. Когда не поступило от иркутян никаких предложений, один из членов комиссии заметил, что «мы не в Англии» [2, с. 5]. Однако в «Иркутских губернских ведомостях» была высказана и другая точка зрения: «Хотя ни редакция, ни комиссия не получила ни одной статьи по предмету устройства здесь общественного управления, из чего и можно, по-видимому, заключить о равнодушии к общественному делу, которое должно бы интересовать всех и каждого, но нам положительно известно, что равнодушия к этому делу не было, и очень многие из жителей города, вполне сочувствуя готовящемуся преобразованию общественного управления, интересовались занятиями комиссии, обсуждая ее действия, и высказывали свои замечания, которыми, по всей вероятности, комиссия и воспользовалась» [8, с. 1].
Председатель комиссии обратился к М. В. Загоскину с предложением принять на себя составление проекта соображений, соответствовавших министерской программе. Необходимо отметить, что М. В. Загоскин и еще один депутат этой комиссии А. А. Белоголовый были членами тайного кружка передовой молодежи Иркутска «Общество зеленых полей», образовавшегося в конце 1850-х гг. Н. П. Матханова видит в действиях членов этого кружка «попытки создать общественное мнение, влиять на сибирскую общественность» [9, с. 181]. Поэтому полная самостоятельность думы и ограничение центральной власти были требованиями, которые А. А. Белоголовый и М. В. Загоскин выдвинули на комиссии. Они выступили с особым мнением, в котором доказывали, что «по предлагаемой правительством и одобренной большинством Комиссии программе вся власть в городе и в