3
Городское общественное управление в 60-х гг. XIX в.: коммуникация правительства с регионами (на примере Иркутска)
М.М. Плотникова
Иркутский государственный университет, г. Иркутск
Аннотация
Рассматриваются взгляды правительства на городское общественное управление в 60-х гг. XIX в. Анализируется «Программа для составления соображений относительного улучшения городского управления», разосланная в города Российской империи. Обращается внимание на то, что «Программу» отличает региональный подход. Иркутская комиссия, в свою очередь, выступила за самостоятельность городской думы, независимость ее от администрации, а также против имущественного ценза.
Ключевые слова: городское общественное управление, Иркутск, региональная политика, Российская империя, общественное мнение, городская реформа.
Abstract
City Public Administration in the 60-s of the XIXth Century: Communication of the Government with Regions (by the Example of Irkutsk)
M. M. Plotnikova
Irkutsk State University, Irkutsk
The article discusses the government's views on the city public governance in the 60-s of the XIXth century. The author analyzes the «Program for considerations on the improvement of the city administration» that circulated in the Russian Empire cities. The author highlights the regional approach of the Program. Whereas Irkutsk Commission supported the City Duma's independence from the administration and opposed property status.
Keywords: city public governance, Irkutsk, regional policy, Russian Empire, public opinion, city reform.
правительство общественное управление российская империя
Тема данной статьи никогда не обсуждалась в современной сибирской историографии. Отчасти это связано с тем, что из всех сибирских городов только Иркутск в 1862 г. представил свои соображения в Министерство внутренних дел относительно улучшения общественного управления в городах. Заседания выбранной для этого особой комиссии проходили в Иркутской городской думе, документация которой 50-60-х гг. XIX в. практически не сохранилась, поэтому в местных архивных материалах нет сведений о работе этой комиссии. Красноярские исследователи Л. П. Бердников и
С.Л. Лонина в своей книге, посвященной красноярскому самоуправлению, отметили точку зрения столичной общественности на «Программу для составления соображений относительно улучшения городского управления», разосланную в города Российской империи [1]. В. А. Нардова упоминает о работе особых комиссий в своей монографии, рассматривающей городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг. XIX в., обращая внимание на то, что «изучение материалов комиссий - большая работа, представляющая собой самостоятельную тему исследования» [10, с. 17]. Новосибирский ученый профессор Н. П. Матханова в статье, посвященной декабристам и кружку Белоголовых в Иркутске, пишет о работе этой комиссии, но представляет ее через взгляды М. В. Загоскина и А. А. Белоголового [9].
Благодаря тому, что сама «Программа для составления соображений относительно улучшения общественного управления в городах» была опубликована в 1862 г. в нескольких номерах «Иркутских губернских ведомостей», мы имеем возможность проанализировать взгляды правительства Российской империи на городское общественное управление в 60-х гг. XIX в.
«Иркутские губернские ведомости» большое внимание уделяли рассмотрению местных вопросов, изучению «местных потребностей и интересов». Томский исследователь профессор В. В. Шевцов отмечает, что в неофициальной части ведомостей Сибири второй половины 1850-х - середины 1860-х гг. появлялись оригинальные авторские тексты публицистического, исторического, этнографического и литературного качества [11, с. 129]. В это время неофициальная часть «Иркутских губернских ведомостей» отличалась критическим публицистическим направлением и играла большую роль в местной общественной жизни, публикуя злободневные материалы. Такое направление газете было задано ее первыми редакторами петрашевцем Н. А. Спешневым и известным сибирским общественным деятелем М. В. Загоскиным.
Многие ученые отмечают общую либерализацию правительственного курса Российской империи с приходом к власти Александра II, оживление общественной жизни в стране и политику «управляемой гласности». Сибирский общественный деятель М. В. Загоскин подчеркивал, что для проведения реформ необходимы люди, которые будут их реализовывать. Он писал, что правительство, чутко прислушиваясь к слабому еще голосу общественного мнения, угадало желание в потребности общества и целым рядом серьезных преобразований желает доказать, что оно достойно идти впереди великого народа. «Вся судьба этих преобразований зависит теперь от того, как привьются они к обществу, оценит ли оно их; найдутся ли в среде общества люди, вполне способные быть органами этих преобразований» [3, с. 4].
После отмены крепостного права в 1861 г. общество ожидало переустройства местного управления на принципиально новых началах. В 1862 г. Министерство внутренних дел приступило к разработке новой городской реформы для городов Российской империи. К этому времени новые городовые положения были введены в Санкт-Петербурге в 1846 г., в 1862 г. - в Москве, в Одессе - в 1863 г., Тифлисе - в 1866 г.
26 апреля 1862 г. губернаторам была разослана «Программа для составления соображений относительно улучшения общественного управления в городах», которая представляет собой уникальный источник по изучению взглядов правительства Российской империи на городское общественное управление в это время.
Подчеркнем, что, во-первых, эту «Программу» отличает региональный подход. Министерство внутренних дел полагало, что «невозможно составить общего для всех городов положения, а потребуется, вероятно, установление особых правил для нескольких разрядов городов, состоящих под одинаковыми условиями и, быть может, даже для отдельных городов» [4, с. 11]. Признавалось необходимым иметь в виду местные соображения об улучшении общественного управления в городах. Эти соображения должны были заключаться в ответах на предложенные вопросы «Программы».
Во-вторых, Министерство внутренних дел отметило, что «одною из главнейших причин, по которым изданное в 1785 г. постановление об общественном устройстве городов (Городовая грамота) не имело надлежащего успеха, было то, что постановление сие содержало в себе лишь общие начала общественного устройства, без подробнейшего их развития и применения к различным местностям обширной империи» [6, с. 9]. Если к бюджетам городов Российской империи правительство пыталось найти подход, с 1806 г. регулярно создавая комитеты сначала по уравнению городских доходов и расходов, потом комитеты для изыскания источников и приведения доходов в равновесие с расходами (итогом работы таких комитетов становились частные положения городов, отражающие местные налоги), то общие начала общественного устройства городов Российской империи до 1860-х гг. правительство не обсуждало. Исключение составляли Санкт- Петербург и Москва.
В-третьих, были названы четыре основных недостатка городского общественного управления, выявленные к этому времени. Первым недостатком было то, что все общественные дела города сосредотачиваются в руках обывателей, принадлежащих лишь к податным или промышленным сословиям, которые одни и считаются действительными гражданами. Второй недостаток заключался в том, что нигде не существует общей думы в том значении, какое она должна иметь по закону. Отметим, что общие думы были отменены в Сибири согласно реформе М. М. Сперанского 1822 г. Третий недостаток состоял в том, что совещательные дела общества смешаны с делами исполнительными, т. е. в одном и том же учреждении (думе или ратуше) составляются общественные приговоры и делаются по ним распоряжения. И четвертым было отсутствие правильного и точного разграничения в правах и обязанностях общественных учреждений и разных должностных лиц, отчего некоторые учреждения не соответствуют своему значению, а многие городские должности служат лишь к отягощению граждан, не принося существенной пользы [4, с. 9-10].
Министерство внутренних дел приняло следующие положения для преобразования городского общественного управления: 1) принадлежность к городскому обществу определить по праву собственности и предоставить участие в делах общества городским жителям всех сословий, несущим по городу повинности; 2) суждения о делах общественных, а также выборы в общественные должности предоставить определенному числу уполномоченных от общества (гласных), образовав из них установленную Городовой грамотой 1785 г. общую думу; 3) самим гражданам дозволить собираться только для выбора уполномоченных; 4) для выбора уполномоченных допустить только лиц, достигших определенного возраста и имеющих беспорочное поведение, а также владеющих в городе собственностью как в недвижимом имуществе, так и денежном капитале или товарах, приносящей в год дохода не менее известной суммы, и приписанных к городу не менее определенного числа лет; 5) совещательные дела общества отделить от исполнительных, для чего первые поручить в заведование городского секретаря, а вторые сосредоточить в особом учреждении под названием распорядительной думы; 6) определить точнее значение всех вообще городских учреждений и разграничить обязанности должностных лиц по общественному управлению [4, с. 10].
Польза Положения Санкт-Петербурга 1846 г. была признана высшим правительством, вследствие чего принятые для Санкт-Петербурга правила применены к Москве в 1862 г. Теперь Министерство внутренних дел предполагало обсудить этот опыт с другими городами Российской империи, разослав в регионы «Программу для составления соображений относительно улучшения городского управления». Оно обратило внимание местных сообществ на то, что «чем обстоятельнее и обдуманнее даны будут ответы на изложенные вопросы, тем более правительство будет иметь возможность к соответственному применению главных начал городского общественного устройства к отдельным местностям. В видах возможно большего удовлетворения местным потребностям городских обществ, правительство и признало нужным, прежде издания новых правил об общественном управлении городов, выслушать мнения по этому предмету самих жителей, до которых он ближе всего касается» [6, с. 8].
«Программа для составления соображений относительно улучшения городского управления», разосланная городам, имела 10 разделов, которые были снабжены подробными комментариями и примерами из общественного устройства Санкт-Петербурга и Москвы. Самой трудной задачей, требующей особого внимания, правительство считало вопрос «Какие учреждения и должности следует установить для заведования общественными делами?».
Первый раздел предполагал ответ на вопрос «Какие условия городской жизни заключает в себе называемая городом (или посадом) местность, в которой предполагается преобразовать общественное управление?». Подчеркнем, что к 60-м гг. XIX в. у правительства сформировалось представление о том, что «многие административные пункты, несмотря на присвоенные им городские права, сохраняют прежний сельский характер, а обыватели их, хотя и лишились права на земельные наделы, не оставляют земледелия, которым они занимались до переименования селения в город» [5, с. 14]. Многообразие интересов в городе должно вызывать установление более сложных форм общественного управления, нежели в селениях, поэтому при составлении соображений о применении новых начал общественного управления следует, прежде всего, определить характер той местности, к которой предполагается применить означенные начала.
Иркутская комиссия написала, что «Иркутск имеет характер чисто городской, заключая в себе все существенные условия городского поселения, так как обыватели его из податных сословий исключительно заняты торговлей и промышленностью и не занимаются сельским хозяйством» [8, с. 3].
Во втором разделе должен был быть дан ответ на вопрос «При каких условиях поселившиеся в городе жители должны считаться членами городского общества и на какие разряды или сословия жители могут быть разделены?». Правительство предложило, что «условия, определяющие принадлежность к городскому обществу (право состояния и собственность), могут служить главным основанием и для разграничения сословий. Сообразно с этими условиями, городское общество может быть разделено на сословия владельческие, к которым принадлежат лица неподатного состояния, владеющие в городе недвижимой собственностью, и промышленные (купцы, ремесленники и мещане)» [5, с. 16].
В третьем разделе нужно было написать, в чем состоят общественные дела городского общества и отдельных городских сословий. Правительство считало, что общественные дела города должны быть двух родов: общие дела, касающиеся интересов всего городского общества, и сословные дела, относящиеся к одному какому-либо сословию [5, с. 16].
Первый предмет общих городских дел должно составлять внутреннее устройство общества. К внутреннему устройству общества относятся определение прав членов городского общества на участие в общественных делах и назначение должностных лиц для заведования ими. Для покрытия разных потребностей и нужд города указываются законом средства в доходах из разных источников.