Рис. 8. Ответ респондентов на вопрос «Какие практики управления муниципальным долгом Вам известны?», % (составлено автором)
Несмотря на серьезность проблемы, на сегодняшний день не существует ни одного нормативного правого акта, полностью посвященного регулированию вопроса муниципального долга.
Рис. 9. Ответ респондентов на вопрос «На каком уровне по Вашему мнения необходимо закрепить нормативно-правовые основы по управлению муниципальным долгом?», % (составлено автором)
Часть элементов по данному вопросу получило своё закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Вопросы практического исполнения нашли отражение в Федеральном законе «О федеральном бюджете» [2]. Мнения респондентов разделились между федеральным уровнем (36,5%) и муниципальном уровне (42,3%). При этом, представитель юристов предложил на федеральном уровне - вести ответственность для органов местного самоуправления, а на местном уровне - разработать рекомендации и методики по управлению муниципальным долгом. По нашему мнению, данное предложение является наиболее приемлемым, так как именно оно отражает систему ответственности и контроля. Единственной проблемой в проработке данного вопроса станет регламентация порядка полномочий между федеральными органами власти и органами местного самоуправления.
В качестве того, что должно входить в данную нормативно-правовую базу, мнения респондентов сводились к разработке механизмов и методик по управлению муниципальным долгом (рисунок 10).
Рис. 10. Ответ респондентов на вопрос «Что должно входить в нормативно-правовую базу по управлению муниципальным долгом?» (составлено автором)
В качестве вариантов «другое», представлен ответ по разработке методики по определению необходимой емкости взятого муниципального долга (предложен респондентом из группы «безработный») и алгоритма по проведению оценки рисков новых заимствований (предложен респондентов из группы «бизнес сообщества»).
Как мы уже убедились по ответам опрошенных в предыдущих вопросах, высокий уровень муниципального долга носит больше отрицательный характер, нежели положительный. Посредствам взаимосвязи вопроса несостоятельности и неэффективности управления территорией было установлено, что данные критерии между собой не только связаны, но и являются следствиями друг друга (рисунок 11).
Рис. 11. Ответ респондентов на вопрос «Как Вы считаете высокий уровень муниципального долга может свидетельствовать о несостоятельности и неэффективности управления территории?» (составлено автором)
Полученные выше ответы позволили сформировать некоторое представление о муниципальном долге. Дальнейшее исследование проецируется на моделирование карты по ситуации с управлением муниципальным долгом. Так, представленные ответы в форсайт анкете были направлены для обсуждения профессиональным и непрофессиональным экспертам с целью формирования единой карты моделирования ситуации. В итоге на основе этапов обсуждения была смоделирована карта, представленная на рисунке 12.
Рис. 12. Карта моделирования ситуации по управлению муниципальном долгом (составлено автором)
Так в соответствии с картой моделирования ситуации по управлению муниципальном долгом в качестве периодов изменения долговых обязательств выбран краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный лаг оценки. Для наглядности и простоты восприятия карта состоит из двух элементов:
ситуация развития муниципального долга в определенный период времени;
рекомендации по управлению муниципальным долгом.
Так в соответствии с краткосрочным периодом (2016 год) уровень муниципальных долгов по всей стране растет быстрыми темпами, социально-экономическое развитие территорий муниципальных образований показывает заметный спад.
При этом муниципальный долг - это резервный капитал, который позволяет органам местного самоуправления выполнять свои социальные обязательство. Стоит заметить, что дальнейшее увеличение муниципальных долгов ставит под сомнение долгосрочное развитие территорий, вследствие чего ситуация требует принятия обдуманных и быстрых решений по управлению муниципальными обязательствами.
В среднесрочной перспективе ситуация неопределенности в сферы управления муниципальными долгами сохраняется. Продолжается пролонгация муниципальных долгов сроком на 20-30 лет, из-за недостатка денежных средств органы местного самоуправления запрашивают помощи у Министерства финансов РФ, ведётся сокращение социальных расходов и увеличение лимита на заимствование. При этом, решением проблем в сфере неэффективного управления муниципальным долгом начинает заниматься Прокуратура РФ.
Долгосрочная перспектива мало чем отличается от среднесрочной. Продолжение накапливания проблем в данной сфере приводит к критической ситуации. Так, органы власти начинают перекладывать друг на друга ответственность за высокий уровень муниципальных долгов в ряде муниципалитетов и передают полномочия по его управлению территориальным органам самоуправления. Население становится единственным субъектом, способным расплатиться с муниципальным долгом своего города. Для этого введен новый налог на покрытие муниципальных обязательств. В это же время Министерство финансов РФ перестает регулировать вопросы государственного и муниципального долга. Часть муниципальных земель находится в залоге у банков, долговые территории постепенно теряют свою экономическую суверенность.
Составленные рекомендации по управлению муниципальным долгом связаны с разработкой методики управления муниципальным долгом, введением административной ответственности исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрации), передачей части НДС на муниципальный уровень, обучением команды по управлению муниципальным долгом, реализацией инструментов форсайт и имитационного моделирования в ситуации с муниципальным долгом, адаптацией лучшего зарубежного опыта по управлению муниципальным долгом. Рассмотрим основные предложения респондентов более подробно.
Разработка методики управления муниципальным долгом это один из эффективных инструментов управления долговыми обязательствами. По нашему мнению, методика управления муниципальным долгом должна быть простой в применении, для того, чтобы не просто добавить работы органам местного самоуправления, а помочь принять наиболее оптимальное решении. Управление сводится к оценке состояния муниципального долга. В качестве показателей можно применить: показатель муниципальной обеспеченности бюджета, недополученных средств на муниципальные проекты, зависимости муниципального образования от долговых обязательств, полученных от кредитных организаций, зависимости муниципального образования от долговых обязательств, полученных от бюджетов других уровней и т.д.
Введение административной ответственности за неэффективное управление муниципальным долгом. Нормативные правовые акты Российской Федерации, включая статью 102 Бюджетного кодекса Российской Федерации, описывают лишь распределение ответственности между Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием [1]. Однако, ответственность субъекта - как должностного лица в данной статье не прописана. Считаем необходимым прописать в Бюджетный кодекс Российской Федерации, а именно в статью 102 п. 4 «Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местной администрацией) в случае необоснованной политики муниципальных долговых заимствований несет административную ответственность перед муниципальным образованием, гарантии которого были даны исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) для получения новых необоснованных долговых обязательств». Кроме того, в главу 15 Кодекса административных правонарушений Российской Федерации [4] предлагаем внести статью «Нарушение долговой политики муниципального образования» в которой будет прописана административная ответственность исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрацией) в размере суммы взятого необоснованного долгового обязательства муниципального образования.
Передачи части НДС на муниципальный уровень. Главная проблема муниципальных образований - это нехватка ресурсов для пополнения доходной части местных бюджетов и распределение их на социальные обязательства. По нашему мнению, эффективным инструментов стала бы передача 30% НДС в муниципальные бюджеты. При этом, федеральный бюджет может заместить данные средства передачей дохода от экспорта вооружения, которые получает государственная корпорация «Ростехнологии» в состав доходов федерального бюджета [3].
Обучение команды по управлению муниципальным долгом. Данное мероприятие также имеет довольно важное значение. Управление долговыми обязательствами, как и формирование и исполнение бюджета, планирование социально-экономического развития муниципалитета требует глубоких знаний в данной области. По нашему мнению, необходимым является закрепление в должностных инструкция местных администраций наличия у исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрацией) курсов повышения квалификации или переподготовки по управлению долговыми территориальными обязательствами [11, c.5].
Адаптация лучшего зарубежного опыта по управлению муниципальным долгом. В основном зарубежный опыт управления муниципальным долгом строится на эмиссии муниципальных ценных бумаг. При этом, адаптация данного опыта к российским реалиям будет осложнена воспоминаниями о неэффективной эмиссии государственных ценных бумаг в 90-е гг. в России.
Таким образом, можно отметить, что полученные результаты носят пессимистический характер. Однако, данное форсайт исследование подтвердило лишь сложность данной ситуации. При этом, перед автором не стоит задача критиковать органы местного самоуправления, а лишь на основе проведенного исследования выявить основные проблемы и предложить рекомендации по их решению. В целом проведенное форсайт исследование «Рекомендации по управлению муниципальным долгом» позволило установить, что долговая политика муниципальных образований должна включать в себя алгоритм или методику управления муниципальным долгом. При этом, важное значение для составления рекомендаций имеет выявление общественного мнения через различные инструменты прогнозирования и моделирования ситуации.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации [электронный ресурс]: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 04 июля 2016 г.). В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. О федеральном бюджете на 2016 год: Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. № 359-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 21.12.2015. № 51 (часть II). Ст. 7230.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 06 июля 2016 г.). В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех»: Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ (в ред. от 28 ноября 2015 г.) В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Лимарева Д.А. Форсайт в системе публичного партнерства // European Social Science Journal. 2012. № 10-1 (26). С. 443-450.
6. Комаревцева О.О. Управляя изменениями муниципального долга // Фундаментальные и прикладные исследования в области экономики и финансов. Международная научно-практическая конференция: материалы и доклады / Под ред. О.А. Строевой. Орел, 2016. С. 22-26.
7. Комаревцева О.О. Форсайт технологии как механизм управления изменениями экономики // Исследование инновационного потенциала общества и формирование направлений его стратегического развития: сборник научных статей 5-й Международной научно-практической конференции в 2-х томах / Под ред. Горохова А.А. Орел, 2015. С. 258-262.
8. Попов К.Г. Форсайт как актуальный метод прогнозирования и предотвращения кризисных явлений в социально-экономических системах // Интеллект. Инновации. Инвестиции. 2012. № 5-1 (22). С. 33-35.
9. Русакова Я.Д. Использование форсайт-методов в управлении развитием территорией в крупных городах // Вестник ИНЖЭКОНа. Серия «Экономика». 2012. № 2. С. 288-291.
10. Строева О.А. Форсайт как направление и новый формат прогнозирования инновационного развития страны // Фундаментальные и прикладные исследования в области экономики и финансов. Международная научно-практическая конференция: материалы и доклады / Под ред. О.А. Строевой. Орел, 2015. С. 14-18.
11. Gracht H.A., Bañuls V.A., Turoff M., Skulimowski A.M.J., Gordon T.J. Foresight support systems: the future role of ICT for foresight // Technological Forecasting and Social Change. 2015. Т. 97. Pp. 1-6.