112 Издательство ГРАМОТА www.gramota.net
Формирование системы социального обеспечения в Кабардино-Балкарии в начале 20-х гг. ХХ века
Соблирова Зарета Хасанбиевна
Черепова Наталья Геннадьевна
Кабардино-Балкарский государственный университет
имени Х.М. Бербекова
В статье рассматривается история становления государственных органов социального обеспечения в Кабардино-Балкарии в 20-е гг. ХХ века. На основе анализа архивной документации, впервые вводимой в научный оборот, выявлены особенности организации собеса, показаны трудности, с которыми столкнулись местные партийные работники, и приведены некоторые итоги их деятельности.
Ключевые слова и фразы: призрение; социальное обеспечение; декрет; страхование; комитет; комиссариат; взаимопомощь.
Formation of social security system in Kabardino-Balkaria in the early 20s of the XX century. Soblirova Zareta Khasanbievna, Cherepova Natal'ya Gennad'evna
The article discusses the history of the formation of state social security bodies in Kabardino-Balkaria in the 20s of the XX century. On the basis of the analysis of archival documents introduced for scientific use for the first time the authors identify the peculiarities of the organization of the social security department, show the difficulties faced by the local party workers and present some of the results of their activity.
Key words and phrases: charity; social security; decree; insurance; committee; commissariat; mutual aid.
Начало ХХ века в России сопровождалось чередой социальных катаклизмов (Первая мировая война, революция, Гражданская война) вызвавших значительные масштабы разрушений и голода. Глубокие перемены всех сфер общественной жизни, проводившиеся новой советской властью, характеризовались неустойчивостью решений и непредсказуемостью результатов. Общее количество жертв Гражданской войны определяется различными исследователями в цифрах от 8 млн чел. [3, с. 43-45] до 12,7 млн чел. [4, с. 246]. Голод 1921 и 1924 гг. усугубил положение. Все это требовало расширения государственного участия в деле социального обеспечения неимущих слоев населения, так как большевики не раз заявляли о создании всеобщего равноправия и справедливости. Всю совокупность социальных функций советская власть приняла на себя путем распределения общественных благ с помощью государственных органов и общественных организаций.
29 октября 1917 года был образован Народный комиссариат государственного призрения РСФСР (НКГП). Были упразднены все благотворительные организации царской России, осуществлявшие социальные функции органы, а их средства и имущества распределены на нужды, определяемые государственными потребностями.
30 апреля 1918 года образуется Народный комиссариат социального обеспечения РСФСР под руководством А. М. Колонтай [1, д. 29, л. 1]. В ноябре 1919 г. Народный комиссариат социального обеспечения слился с Народным комиссариатом труда и стал называться Наркоматом труда и социального обеспечения (Наркомтрудсобес). Позже, 21 апреля 1920 г., Народный комиссариат социального обеспечения был выделен из Народного комиссариата труда и получил прежнее название Народного комиссариата социального обеспечения [Там же]. В каждом округе был создан окружной собес, во главе которых стояла коллегия из трех человек, назначаемых исполкомом [2, д. 129, л. 34]. Существовавшие до этого благотворительные фонды и организации должны были передать все имеющиеся у них средства Наркомату, который, в свою очередь, брал на себя все обязательства по созданию и управлению системой социального и пенсионного обеспечения. Комитет должен был осуществлять охрану материнства и детства, заботиться об инвалидах, их семьях, о семьях погибших красноармейцев и военнослужащих. Всеобщая уравнительность, провозглашенная ранее, заменялась разделением граждан на социальные группы, в отношении которых применялись различные методы обеспечения (государственное обеспечение, взаимопомощь, страхование) [Там же].
Органы социального обеспечения, функционировавшие в центральной России с 1917 года, начинают свою деятельность на территории Северного Кавказа после утверждения советских органов власти. Отсутствие в национальных районах крупного промышленного производства, а соответственно рабочего класса, определили особенности работы государственного социального обеспечения. Менталитет народа и обычай взаимной помощи не позволяли обращаться за помощью к кому-либо, кроме родственников и соседей, поэтому большинство обращений исходило от русскоязычного населения, за исключением людей, не имевших возможности самостоятельного передвижения.
До выделения Областного отдела социального обеспечения в самостоятельный орган социальной поддержкой населения занимались отдел Труда и отдел Собеса (Трудсобес) под председательством Д. С. Белик. Дублирование операций приводило лишь к излишней бюрократизации и усложнению процедуры получения качественной помощи для простых людей, поэтому было решено выделить собес в отдельный орган. Областной отдел Собеса образуется 1 мая 1920 г., а отдел Труда - 3 мая 1920 г. [5, д. 2, л. 4].
Деятельность отдела Труда была направлена на принятие прошений и просьб о помощи и выяснение подлинности и правильности заявлений. Охрана детства, устройство инвалидных домов, домов увечных воинов, охрана материнства и младенчества, опеки, наследования находились в компетенции этого органа. С другой стороны, отдел Труда занялся организацией различных профессиональных объединений. Были образованы Союз строительно-технического труда, Союз ресторанных служащих и домашней прислуги, Союз кожевенного производства, профессиональные союзы сапожных и портных и земледельческих работников. Нальчик и его окрестности не представляли собой промышленного района с рабочими элементами и имели значение для округа только как административный центр. Контингент рабочих здесь не являлся пролетарским, а в большинстве случаев представлял собою местного обывателя, помимо службы имеющего домашнее хозяйство. За первый месяц работы была произведена регистрация безработных в количестве 140 человек [Там же, л. 11], а за 1920 год было обустроено 227 безработных. Учет безработных показал, что контингент состоит из лиц, «выброшенных» на рынок труда событиями Гражданской войны, по преимуществу, женщин, членов семей трудовиков, погибших в годы войны. Принятые личные заявления граждан об оказании помощи отдел Труда передавал в межведомственную коллегию для назначения помощи.
Межведомственная коллегия проработала в течение года во всех округах с мая 1920 года по январь 1921 года, переходя под ведомство от одного к другому органу. Так, после выделения отдела Труда в самостоятельный отдел 17 августа 1920 года (председателем стал И. Грабовников) она оказалась под влиянием Собеса. Согласно протоколам комиссии, составлялся полный список нуждающихся села, производился дополнительный отбор заявлений, после чего выносились решения о назначении помощи либо об отказе от нее. Комиссия состояла из представителей различных ведомств: председателя Окрисполкома, представителя от Рабкрина - Крампа, от Финотдела - Баженова, от Собеса - Бачурина, позже Кахневича, а также активиста села, в котором проводилось обследование. За время работы этой комиссии с апреля по сентябрь 1920 года было составлено 428 актов по категории нуждаемости, которая определялась степенью разорения. Отсутствие материальных средств не позволило удовлетворить и половины прошений, полученных комиссией.
Отдел социального обеспечения Кабардинской автономной области был создан 3 мая 1920 г. и первое время занимался исключительно приемом заявлений. Особенность его организации заключалась в объединении отделов социального страхования и пенсионного обеспечения и их слаженной работе на протяжении всего периода существования. Центральное управление социального страхования, позже Главное управление социального страхования, по примеру развитых районов, образовано не было. После выделения Собеса в самостоятельный отдел он включал в себя 5 ответственных работников: председателя, заведующего отделом социального страхования, заведующего отделом пенсий и пособий, завхоза и контролера.
Формирование фондов Собеса осуществлялось за счет государственного финансирования и включения средств Комитета помощи голодающим, конфискованного по суду имущества, также автоматической передаче подлежали вещи умерших, не имеющих наследников, и т.д.
Согласно инструкции «О порядке зачисления в натурфонд социального обеспечения конфискованного по суду и в административном порядке, а равно бесхозного и вымороченного имущества» [6, д. 8, л. 16] за подписью председателя СНК В. И. Ленина, безусловной передаче в распоряжение органов социального обеспечения подлежали все изъятые в административном порядке вещи и предметы. В списки конфискованного имущества попадало практически все имущество, что, в свою очередь, вызывало недовольство. Так, поступали жалобы и заявления о том, что Собес забирает «все до ниточки». Таким образом, перекладывая работу по созданию базовых фондов для органов социального обеспечения на местные власти, государство снимало с себя большую часть ответственности.
С мая по июль 1920 г. в отдел Собеса поступило 5 389 заявлений, которые большей частью исходили от жертв контрреволюции, это были люди, которые потеряли кормильцев, были ограблены и лишены средств к существованию [Там же, л. 31 об.]. В кратком отчете за август месяц 1920 года мы находим сведения о выделенной Собесом помощи для нуждающихся: случаев оказания помощи - 189, в том числе пенсионной - 48 (131848 р.), пайков - 38 (113388 р.), впавшим во временную нужду предоставлено 36764 р., утратившим трудоспособность - 17040 р. [5, д. 4, л. 7]. Спустя месяц в отчетном докладе за сентябрь 1920 года наблюдается значительное увеличение активности Собеса в деле обеспечения помощи, так, например, всего рассмотрено 815 дел, выдано пайков - 108 (5938334 р.), назначено пенсий в 101 случае (979391 р.), единовременных пособий выдано в 93 случаях на сумму 229450 р., 242 семьям жертв контрреволюции отпущено 1706660 р. [Там же]. Кроме этого, Собес оказал помощь в выдаче пособий по беременности и родам, были пристроены сироты в детские приюты, была оказана врачебная помощь.
С 1 июня 1920 года начинается второй этап работы органов социального обеспечения, когда произошло слияние отделов Труда и Собеса. С этого времени в отделе появляются приказы, циркуляры, декреты и сводки правил о порядке оказания помощи нуждающимся. Работа становится более планомерной и структурированной, наблюдается разграничение отделов по выполняемой деятельности.
В течение второго полугодия 1920 г. Собес оказал помощь выдачей пайка 135 семьям красноармейцев на 594 730 р., пособий 119 впавшим в нужду на 233 900 р., жертвам контрреволюции в 29 случаях на 206 460 р., пособий на погребение в 2 случаях на 3 410 р., пособий по проезду в 11 случаях на 12 520 р. [Там же, л. 2].
Вместе с тем, работу Собеса тормозило отсутствие навыков и подробных инструкций о порядке ведения делопроизводства. Нехватка служащих также не позволяла проводить должного учета нуждающихся в социальном обеспечении. Для предупреждения злоупотреблений при выяснении правильности подаваемых заявлений в Нальчике была учреждена специальная контрольно-обследовательская комиссия, на местах за сведения несли ответственность окружные ревкомы.
Таким образом, с мая по сентябрь 1920 года Собес рассмотрел 815 заявлений, назначил 108 пайков на сумму 599833 р., 111 пенсий на сумму 979991 р., 99 единовременных пособий на сумму 229450 р. Оказано помощи больным на сумму 80853 р., выплачено по беременности и родам 5400 р., кормящим - 675 р., на погребение - 7970 р. По случаю отпусков по болезни - 7 лицам на сумму 17040 р., 242 семьям жертв контрреволюции - 1606760 р. Также комиссией произведено обследование имущественного положения 2578 семей. В детские приюты помещено 63 ребенка, направлено на лечение 12 больных. За изучаемый период Собес оказал общей помощи на сумму 2750535 р. [Там же, л. 53].
Согласно отчету заведующего отделом Трудсобеса Д. Белика, были открыты дом-приют для детей и убежище для инвалидов и престарелых. Но рассчитывать на большой наплыв призреваемых в эти места не приходилось (за два с половиной месяца не поступило ни одного заявления), т.к. «каждый из инвалидов и престарелых имеет свой угол и просил только выделить пособие» [Там же, д. 5, л. 5].
Таким образом, к концу 1920 года Собес, значительно расширивший свою деятельность, включил в работу большую часть населенных пунктов округа. За год Собесом было рассмотрено и удовлетворено 98% прошений от жителей Нальчика и 2% просьб от ближайших селений округа, что связано с недостаточной информированностью населения и нежеланием просить о помощи государственные органы, а также недостаточностью инструктирования со стороны руководства областью.
В 1921 г. Совет народных комиссаров утвердил «Положение о Народном комиссариате социального обеспечения» [7, д. 5, л. 59 - 60 об.], в котором провозглашалось, что НКСО является руководителем дела социального обеспечения и социальной взаимопомощи, а также организатором учреждений социального обеспечения. Функции Наркомата заключались в следующем: обеспечение в случае временной и постоянной нетрудоспособности, безработицы рабочих и служащих, обеспечение инвалидов войны, а также их семей, обеспечение семей призванных в Красную Армию, организация государственной и общественной помощи при стихийных и социальных бедствиях, содействие созданию органов социальной взаимопомощи среди сельского населения и т.п., а также руководство и контроль за деятельностью этих органов [Там же].
Что касалось сельского населения, то Наркомат должен был содействовать в организации социальной взаимопомощи на селе, осуществляя руководство и контроль. Согласно Инструкции по применению декрета СНК от 9 декабря 1921 г., определялся круг лиц, имеющих право на государственное обеспечение, в него входили:
а) военнослужащие, лишившиеся трудоспособности вследствие увечья или заболевания, полученного на войне;
б) лица, работавшие на предприятиях и потерявшие трудоспособность в случае увечья либо по старости (для получения пенсии необходимо было отработать на предприятии не менее 8 лет, за исключением демобилизованных и людей, работающих с 16 лет) [6, д. 1, л. 45].
Составной частью этого права было обязательное отсутствие родственников, способных содержать обеспечиваемого. Также права на государственное обеспечение лишались лица, не подавшие свои заявки в течение двух лет. Кроме этого, Декретом СНК собесам было предложено всячески использовать труд самих обеспечиваемых в хозяйственном отношении. Дело касалось не инвалидов по возрасту, а инвалидов войны, которые могли выполнять несложные поручения (например, работу портного или сапожника). При этом подчеркивалось, что никаких указаний и инструкций по этому поводу не имеется и вся полнота инициативы передается местным руководителям.