Административная реформа, ее правовое и институциональное обеспечение
В настоящий момент административная реформа является одной из основных задач Республики Беларусь на ближайшую перспективу, поскольку дальнейшее развитие государственных институтов находится в неразрывной связи с совершенствованием государственного управления.
Чтобы осуществлять преобразования в различных сферах общественной жизни, сама государственная власть должна быть логично и рационально устроена. Административная реформа должна привести к оптимизации административно-управленческих процессов, повышению качества оказания государственных услуг гражданам, снизить издержки взаимодействия с органами исполнительной власти. Повышение эффективности и результативности государственного управления, реализуемое через инструменты административной реформы, создает условия для успешного функционирования исполнительной власти страны.
В Республике Беларусь постоянно ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления. Административная реформа направлена в первую очередь на создание оптимальной системы государственного управления. Необходимость повышения эффективности государственной власти для решения неотложных социально-экономических проблем прежде всего вызвана потребностью повышения уровня и качества жизни населения.
В современном постоянно меняющемся мире изменяется и роль государства, и функции властных структур, в результате чего в ряде стран возникла необходимость проведения административных реформ. Опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога с ним. В то же время поспешные и непродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальным потерям. Реформирование управления, совершенствование механизмов реализации полномочий и функций органов исполнительной власти является не целью, а необходимой составляющей административной реформы.
Понятие и основные составляющие административной реформы
Административная реформа - комплекс мер, направленных на изменение места и роли органов государственного управления в системе органов государственной власти, на организационные изменения органов государственного управления, принципов и форм рекрутирования административно-управленческого персонала, процесса принятия управленческих решений, на изменение отношений общества и государства [Комаровский, Сморгунов и др., 2019]. Модернизировать государственное управление - значит сделать его проще, яснее, эффективнее, постараться добиться открытости в области государственных расходов и четко определить ответственность каждого из многочисленных операторов государственного управления [Шаров, 2005. С. 20-27].
Существует три наиболее распространенных представления о содержании административной реформы: четкое разграничение полномочий между всеми ветвями власти, органами государственного управления и органами местного управления и самоуправления; реформа государственной службы; реформа функций и структуры исполнительной власти. Эти направления административной реформы нацелены на радикальный пересмотр функций исполнительной, законодательной и судебной власти и составляют административную реформу в широком смысле.
Основным содержанием разграничения полномочий и предметов ведения между всеми ветвями власти, органами государственного управления и органами местного управления и самоуправления является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарности, то есть закрепления функции за минимально необходимым уровнем власти.
Одна из главных проблем этой части реформы, имеющей значение для успеха административной реформы в целом, состоит в том, что она является производной от определения функций, остающихся за государством и за исполнительной властью на всех уровнях. Поэтому произведенное законом разграничение полномочий между всеми ветвями власти, органами государственного управления и органами местного управления и самоуправления нельзя рассматривать как окончательное, оно будет пересмотрено после определения необходимых функций государства.
Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы с целью сделать государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих - эффективными исполнителями функций государства. В этом ее основное значение для административной реформы.
Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой собственно административную реформу и состоит из двух частей: оперативной и институциональной.
Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов. Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закреплении процедур выполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг [Капогузов, 2013. С. 181].
Таким образом, административная реформа (в узком смысле) может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функции структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Ее целью является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.
Краткий анализ основных этапов административных реформ в Республике Беларусь, их предпосылки и результаты
Административные преобразования в период с 1990 года по настоящее время связаны с развитием института президентства в Республике Беларусь, и их можно условно разделить на несколько периодов:
- административные преобразования 1990-1996 годов, политическим мотивом которых выступала необходимость радикальной перестройки советской системы государственного управления экономикой и формирование новой структуры и системы органов государственной власти Республики Беларусь;
- этап административной реформы, проведенный в 1996-2004 годах, преследующий политическую цель укрепления государственной власти в стране и определяемый Конституцией Республики Беларусь, ролью Президента Республики Беларусь как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивающего посредничество между органами государственной власти, их преемственность и взаимодействие между собой;
- этап административной реформы, проводимой с 2004 по настоящее время, политически ориентированный на построение эффективного и компактного государства на основе Конституции Республики Беларусь и продолжающихся административных реформ под руководством Главы государства Республики Беларусь.
Декларация о государственном суверенитете14 от 27 июля 1990 года провозгласила Республику Беларусь суверенным независимым государством и тем самым заложила основы для формирования качественно новых начал в ее государственной и общественной жизни. С обретением Республикой Беларусь независимости система законодательства советского периода, принципы создания и реализации норм права уже не отвечали потребностям современного белорусского государства. Для создания новой, согласованной системы национального права необходима была разработка ее основы, фундамента для взаимодействия личности, общества, государства, эффективного функционирования государственных институтов.
Рисунок 3. Конституция Республики Беларусь в цифрах и фактах Figure3. The Constitution of the Republic of Belarus in figures and facts
15 марта 1994 года была принята Конституция Республики Беларусь, провозгласившая республику унитарным демократическим социальным правовым государством (рисунок 3). Принятие новой Конституции, вовлечение Республики Беларусь в мировое сообщество как суверенного и независимого государства повлекли кардинальные изменения как в законодательстве, так и в административной системе государства.
Конституция 1994 года впервые в истории Беларуси предусмотрела в системе высших органов государственной власти должность Президента Республики Беларусь. Согласно статье 95 Конституции 1994 года, Президент являлся Главой государства и исполнительной власти и наделялся полномочиями по руководству системой органов исполнительной власти и обеспечению их взаимодействия с представительными органами, назначению должностных лиц, занимающих наиболее ответственное положение в государстве.
Для реализации полномочий исполнительной власти в областях экономики, внешней политики, обороны, национальной безопасности, охраны общественного порядка и других сферах государственного управления был создан Кабинет Министров Республики Беларусь.
Изменения в этот период коснулись и иных органов государственного управления. Так, 23 сентября 1994 года издан Указ Президента Республики Беларусь № 122 «Об изменении структуры центральных органов управления Республики Беларусь», согласно которому было создано Министерство по чрезвычайным ситуациям и защите населения от последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, учреждена должность Министра по делам Содружества Независимых Государств, преобразован и реорганизован ряд республиканских органов государственного управления (например, Министерство образования преобразовано в Министерство образования и науки; Министерство хлебопродуктов присоединено к Министерству сельского хозяйства и продовольствия с созданием в своей структуре Комитета по хлебопродуктам с правами юридического лица).
Вместе с тем, поскольку нормы Конституции 1994 года не обеспечивали необходимый баланс интересов основных ветвей власти, возникла необходимость перераспределения полномочий между ними, потребовалось уточнение роли Главы государства в обеспечении их взаимодействия и слаженной работы в целях стабильного и эффективного развития страны. Принятие 24 ноября 1996 года новой редакции Конституции Республики Беларусь повлекло существенное перераспределение полномочий между государственными органами, значительно изменился конституционно-правовой статус главы государства. Дальнейшее развитие и конкретизацию правовой статус и полномочия Президента получили в Законе Республики Беларусь от 21 февраля 1995 года № 3602-XH«О Президенте Республики Беларусь», принятом на основе и во исполнение конституционных положений.
Кабинет Министров был преобразован в Совет Министров, который, согласно Конституции Республики Беларусь, является центральным органом государственного управления.
Продолжилась работа и по модернизации системы республиканских органов государственного управления. В целях определения рациональной структуры управления был принят Указ Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 года № 30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь», которым была установлена система республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь. В систему данных органов входили министерства Республики Беларусь, государственные комитеты Республики Беларусь, комитеты при министерствах или государственных комитетах Республики Беларусь. Всего было 25 министерств, 19 государственных комитетов и 26 комитетов при министерствах (государственных комитетах). Кроме того, данным указом был утвержден перечень объединений (учреждений), подчиненных Правительству Республики Беларусь. Всего таких организаций было 19.
Однако система республиканских органов государственного управления в таком виде просуществовала недолго. Указом Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 года № 516 система республиканских органов государственного управления была значительно видоизменена: произошло сокращение государственных комитетов и комитетов при министерствах, появилась новая организационно-правовая форма - комитеты при Совете Министров. Изменения в основном затронули органы, относящиеся к экономической сфере, а система стала более управляемой, компактной и менее затратной. Компетенции многих государственных органов были приведены в соответствие с рыночными отношениями. Были ликвидированы Министерство по управлению государственным имуществом и приватизации, Министерство предпринимательства и инвестиций. Государственный комитет по ценным бумагам был преобразован в Комитет по ценным бумагам при Совете Министров Республики Беларусь. Всего стало 25 министерств, 6 государственных комитетов и 8 государственных комитетов при Совете Министров. Также Совету Министров подчинялось восемь государственных организаций, бывших ранее министерствами или государственными комитетами.
Несмотря на принятые изменения, такая система республиканских органов государственного управления не полностью соответствовала требованиям времени. 5 мая 2006 года Глава государства принял Указ № 289 «О структуре Правительства Республики Беларусь»15, согласно положениям которого в систему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, входят министерства, государственные комитеты, являющиеся республиканскими органами государственного управления, а также объединения юридических лиц, иные государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь. Создано два новых комитета - Государственный комитет по имуществу и Государственный комитет по стандартизации. Учреждена должность Уполномоченного по делам религий и национальностей. Ряд комитетов были присоединены к другим органам государственного управления (Государственный комитет по авиации - к Министерству транспорта и коммуникаций, Комитет по ценным бумагам при Совете Министров Республики Беларусь - к Министерству финансов и т.д.), в составах министерств и государственных комитетов были созданы департаменты.