Глава первая - «Городское самоуправление в России в условиях перехода страны от традиционного к индустриальному типу социально-экономического развития» - раскрывает процесс становления и развития в Российской империи органов городского самоуправления, рассматривает основные положения реформ городского самоуправления 1870 и 1892 гг., а также зарождение в России новой области экономической науки - экономики города.
Глава вторая - «Торгово-промышленное развитие российских городов в последней трети ХIХ - начале ХХ века» - содержит анализ финансового обеспечения деятельного городского самоуправления в пореформенный период, а также структуры и назначения расходов городских бюджетов рассматриваемого периода.
Глава третья - «Организационно-хозяйственная деятельность городов в коммунальной и социально-культурной сферах» - посвящена анализу деятельности городского самоуправления в области благоустройства российских городов, развития народного образования, здравоохранения и общественного призрения.
В заключении подведены итоги диссертационной работы.
экономический социальный культурный городской
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
1. В ходе проведенного исследования установлено, что именно в рассматриваемый исторический период 1870-1914 годов произошла качественная трансформация российского города, сформировались представления о таких понятиях, как городские финансы, планирование развития города, земельная политика муниципальной администрации, разработаны механизмы налогообложения городской собственности.
Общие принципы городского общественного управления в России были заложены Петром I и получили свое развитие в годы правления Екатерины II. В 1785 г. «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи», подписанной Екатериной II, провозглашался единый порядок городского самоуправления Городовое положение // Законодательство Екатерины II. Т. 2. - М.: Юридическая литература, 2001. - С. 77-119.. Документ этот стал основой русского городского законодательства. Городовое положение 1785 г. утверждало «всесословность» выборных органов власти и право участия в выборах всего городского населения. К участию в городском самоуправлении привлекались все «городовые обыватели», записанные в один из шести разрядов Городовой обывательской книги См.: Кизеветтер А.А. Городовое положение Екатерины II 1785 г.: опыт исторического комментария. - М., 1909. .
В 1801 г. император Александр I Манифестом от 2 апреля предпринимает попытку восстановления действия Городового положения 1785 г., отмененного во времена Павла I, декларируя его «непреложность и неприкосновенность». Однако это не привело к сколько-нибудь значимым последствиям. В 1824 г. для некоторого оживления городской жизни были учреждены торговые депутации и смотрители городских имуществ. В малонаселенных городах и посадах общественные учреждения были соединены с судебными учреждениями, вместо дум и магистратов заведование городскими делами было передано ратушам.
В 1846 г. в России была разработана новая редакция Городового положения, не получившая, однако, распространения за пределами Петербурга и касавшаяся лишь северной столицы. Несмотря на противоречивый характер, не исключавший, по выражению современника, «духа сословного антагонизма», Городовое положение 1846 г. было некоторым шагом вперед по пути развития городского самоуправления, по сравнению с тем, чем оно стало после смерти Екатерины II. Однако лишь частичное реформирование старых феодальных учреждений не способствовало эффективному решению поставленных задач См.: Луппов С. П., Петров Н. Н. Городское управление и городское хозяйство Петербурга от конца XVIII в. до 1861 г. // Очерки истории Ленинграда. Т. 1. - М.; Л., 1955. .
С началом правления Александра II (1855 г.) в России пробуждается общественная мысль и наступает «эра возрождения». В повестку дня встает вопрос о реформе городского управления по типу всесословного. Первым шагом на пути к общественному самоуправлению в городах стало утвержденное 20 марта 1862 г. «Положение об общественном управлении города Москвы». При составлении положения были учтены некоторые прогрессивные для своего времени предложения, разработанные комиссией под председательством московского генерал-губернатора П.А.Тучкова. В частности, был существенно ослаблен элемент сословности. Дума созывалась городским головою без предварительного разрешения губернатора. Из состава распорядительной думы был выведен коронный чиновник.
Решение о проведении городской реформы, коснувшееся жизни более пятисот губернских, областных, уездных и прочих городов Российской империи, было принято 16 июня 1870 г. В этот день Александр II подписал новое Городовое положение, изменившее статус и систему городского самоуправления и приблизившее российские города к ценностям западноевропейской цивилизации Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ) Собр. 2. Отд. 1. Т. VL. № 48498. - С. 821-839.. Городовое положение 1870 г. охватывало основные вопросы, которые касались организации городской жизни. Оно состояло из 7 глав и 161 статьи, где подробно были прописаны правила выборов в органы городского самоуправления (ст. 16-47), их права и обязанности (ст. 48-81), участие в делах по благоустройству (ст. 103- 115), порядок их финансовой деятельности (ст. 128-147), а также порядок обжалования принятых ими распоряжений (ст. 148-161).
Реализуя предоставленные городским думам и управам права, органы местного самоуправления развернули активную организационно-хозяйственную деятельность. Независимо от правительственного надзора и опеки над городским самоуправлением, его функции множились, а находившееся в ведении органов самоуправления городское хозяйство расширялось и усложнялось. Это хорошо видно на примере столичных городов Российской империи. Накануне введения Городового положения 1870 г. городские расходы Петербурга, к примеру, составляли 3,5 млн руб. при доходах, превышавших 4 млн руб. Спустя двадцать лет разрыв между доходами и расходами существенно сократился. Городские расходы выросли за это время в 2,7 раза, составив более 9,4 млн руб. при доходах в 9,5 млн руб. См.: Джаншиев Г.А. Городское самоуправление. - С. 564, 565; Петербургское городское общественное управление в 1892 г. Отчеты гор. управы. - СПб., 1893. - С. V.
Источниками формирования городских бюджетов являлись:
- оценочный сбор с частных недвижимых имуществ, размер которого устанавливался городской думой в процентах (не свыше 10) с чистых доходов этих имуществ или по стоимости имуществ (не выше 1%);
- сбор с купеческих свидетельств первой и второй гильдий (не свыше 15% казенной пошлины), со свидетельств на мелочный торг и промысловых свидетельств, с билетов на торговые и промышленные заведения (не свыше 10% казенной пошлины) и со всякого рода питейных патентов (не свыше 25% сбора в казну);
- сбор с трактирных заведений, постоялых дворов и съестных лавок, взимаемый на основании Положения о трактирных заведениях.
Сверх этого городские думы имели право вводить сборы с извоза, с частных лошадей и экипажей, с собак и перевозного промысла. Максимальные размеры этих сборов и условия их взимания определялись в законодательном порядке. В доход городов поступали и другие, менее существенные (неокладные) сборы, в том числе сборы с нотариальных актов, за клеймение мер и весов, за употребление общественных весов и мер на торговых местах, с аукционных продаж движимого имущества. В некоторых городах устанавливались сборы за проход и проезд по сооружениям, построенным на городские средства, сборы с помещений торговых и промышленных заведений, с лиц, занимающихся разносным торгом, сборы за прописку паспортов и засвидетельствование других документов и др.
Самой значительной из налоговых статей городского бюджета был оценочный сбор с домов и земель в городах. На 1909 г. он давал 19,2 % (23 из 120 млн) доходов всех российских городов. Сборы с торговли и промыслов составляли по городам России 7-9% бюджетных поступлений.
Важным источником увеличения доходов служило более эффективное использование городских имуществ и оборотных статей, создание новых муниципальных предприятий. Одним из источников пополнения городской казны являлись т.н. «попудные сборы», которые первоначально вводились городами по собственной инициативе. Это был сбор с товаров, привозимых в город или вывозимых из него. Отдельные города получали пособия от казны и земских сборов.
При всех своих недостатках Городовое положение 1870 г. являлось крупным шагом вперед как по сравнению с предшествующим периодом, так и с той ситуацией, в которой оказалось городское самоуправление в конце ХIХ - начале ХХ в. Будучи построено на идее доверия к общественной самодеятельности, оно пробудило российские города от спячки, придало динамику их развитию.
2. Автором уточнено соотношение полномочий коронной администрации и городского самоуправления и их влияние на развитие городского хозяйства, проанализированы важнейшие последствия городских реформ 1870 и 1892 гг. во взаимосвязи с социально-экономическими процессами, происходившими в России.
Принятию Городового положения 1870 г. предшествовали бурные дебаты, проходившие на самых разных уровнях: от кулуаров Зимнего дворца и залов Государственного совета до местных дворянских и купеческих собраний. Суть их состояла в том, насколько центральная (коронная) власть может доверять «выборным» и насколько успешно «выборные» смогут реализовать свое право распоряжаться местными финансами и толково вести муниципальные дела. Признав, что система городского управления в России, безнадежно устарела, законодатель решился предоставить «попечение о распоряжении по городскому хозяйству и благоустройству» городскому общественному управлению, оставив при этом за местным губернатором право надзора за законностью его исполнения.
К предметам ведомства городского общественного управления, согласно Положению 1870 г., были отнесены:
- дела по внешнему благоустройству города, а именно: попечение об устроении города согласно утвержденному плану;
- заведование устройством и содержанием улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, и равно и освещением города;
- дела, касающиеся благосостояния городского населения: меры к обеспечению народного продовольствия, устройство рынков и базаров;
- попечение об охранении народного здравия, о принятии мер предосторожности против пожаров и других бедствий и об обеспечении от причиняемых ими убытков;
- попечение об учреждении и развитии местной торговли и промышленности, об устройстве пристаней, бирж и кредитных учреждений;
- устройство на счет города благотворительных заведений и больниц и заведование ими на основаниях, указанных для земских учреждений и др.
Новая структура городского общественного управления должна была состоять из городского избирательного собрания, городской думы и городской управы. В обязанность городских избирательных собраний вменялось «избрание гласных городской думы через каждые четыре года». В качестве аналога для проведения выборов гласных (депутатов) городских дум была выбрана прусская трехклассная избирательная система.
Городские думы составлялись под председательством городского головы из гласных, избираемых на четыре года. Члены городской управы имели право присутствовать на заседаниях думы, участвовать в прениях и представлять объяснения по обсуждаемым делам. Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия. В их состав входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда.
Финансово-хозяйственные и распорядительные функции городских дум включали в себя право: назначать выборных должностных лиц и вести дела общественного устройства; назначать содержание должностным лицам городского общественного управления и определять его размеры устанавливать, увеличивать или уменьшать городские сборы и налоги; осуществлять сложение недоимок по городским сборам; осуществлять отнесение содержания мостовых и тротуаров, а также чистки улиц на общие средства города «и вообще переложение натуральных повинностей в денежные».
Непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного управления возлагалось на городские управы. Им было предоставлено право ведения текущих дел по городскому хозяйству, изыскание мер к его улучшению, исполнение определений думы, сбор нужных сведений, составление проектов городских смет, взимание и расход городских сборов на установленных думою основаниях и представление в назначенные думою сроки отчетов о своей деятельности.
Противоборство между либеральными реформаторами и правительственной бюрократией, развернувшееся еще на стадии подготовки городской реформы 1870 г., окончилось временной победой бюрократии. В 1890 и в 1892 гг. в России были приняты новые государственные законы, которые вошли в историю как земская и городская контрреформы Попытки некоторых современных авторов (например, Л.Ф. Писарьковой) оправдать земскую и городскую реформы 1890-1892 гг. и отказаться от их оценки как контрреформ представляются научно несостоятельными. - Авт..