Статья: Экологическая политика в Свердловской области: проблема совершенствования инструментов

Таблица 2

Динамика проверок Министерства природных ресурсов Свердловской области в 2010-2016 гг.

Table 2. Dynamics of checks of the Ministry of natural resources of Sverdlovsk Region in 2010-2016

Источники: О состоянии и об охране окружающей среды Свердловской области в 2010 г.; О состоянии и об охране окружающей среды Свердловской области в 2013 г.: Государственный доклад. Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области. иЯ1_: http://www.mprso.ru/gosudarstvennye-doklady-o-sostoyanii-i-ob-ohrane-okruzhaiushei- егеЬу^егЬ^еконоЫае^ (дата обращения: 04.03.2018); О состоянии и об охране окружающей среды Свердловской области в 2016 г.

Эффективность проверок и выявленных нарушений во многом определяется выданными предписаниями. За шесть лет количество выданных предписаний возросло на 196%, что несколько отстает от динамики выявленных нарушений, но, все же, позволяет достаточно полноценно государственным проверкам выполнить контролирующую функцию.

С другой стороны, масштаб увеличения количества проверок не коррелируется со снижением выбросов, т. е. регулирующую функцию этот инструмент выполняет недостаточно. Причиной такой неэффективности выступает незначительная сумма среднего штрафа, которая не позволяет повлиять даже на относительно небольшое предприятие.

Анализ затрат на экологию и определение экономической эффективности инструментов

Как показывают данные табл. 3, суммарные затраты на охрану окружающей среды за семь лет увеличились на 55%. Это является положительной тенденцией, но необходимо учитывать, что уровень инфляции за это время составил 48,79%. Это практически нивелирует повышение затрат, однако, избежать снижения затрат вследствие экономического кризиса помогли такие факторы, как увеличение количества выявленных нарушений природоохранного законодательства и реализация крупных проектов в рамках государственно-частного партнерства.

Главной проблемой является тот факт, что на протяжении длительного периода стоимость улучшения экологии -- на порядок меньше суммарных затрат на охрану окружающей среды. В этой связи, расходование затрат следует поставить в жесткую зависимость от величины предполагаемого улучшения экологии. В анализируемом периоде затраты на улучшение экологии растут медленнее суммарных затрат в 6,9 раз.

Затраты необходимо увеличить значительно больше, и чтобы выявить основные барьеры этого повышения, необходимо проанализировать структуру этих затрат. Наибольший удельный вес в структуре текущих затрат на охрану окружающей среды принадлежит текущим затратам на сбор и очистку сточных вод (42,4%), на втором месте -- текущие затраты на обращение с отходами (32,6%), также значительный вес имеют текущие затраты на охрану атмосферного воздуха и предотвращение изменения климата (19,5%), на остальные направления деятельности приходится 5,5%. Эти доли говорят о наиболее острых проблемах, на которых экономика области теряет деньги. Во многом на решение этих проблем направлены проекты, осуществляемые в рамках социального партнерства.

Данные табл. 3 позволяют сделать вывод о том, что динамика показателей негативного воздействия на окружающую среду свидетельствует не столько о росте загрязнений, сколько о низкой эффективности мотивации предприятий ликвидировать экологический ущерб и соблюдать природоохранное законодательство.

Как показывают данные табл. 3, за период 2010-2016 гг. сумма наложенных штрафов за нарушение природоохранного законодательства (по административным нарушениям) в регионе увеличилась на 410%. Однако суммы взысканных штрафов с текущими затратами на окружающую среду в сотни раз меньше расходов на организацию экологической деятельности. Так, в 2016 г. штрафов наложено на сумму в 32 млн руб., а на текущие расходы ушло 16 млрд. Сумма полученных со штрафов средств в 500 раз меньше текущих расходов. Таким образом, данный инструмент не является эффективным и с точки зрения компенсации нанесенного ущерба, а его регулирующее воздействие остается незначительным.

Суммарные затраты и ущерб охраны окружающей среды

Table 3. Total expenses and damage of environmental protection

Источники; О состоянии и об охране окружающей среды Свердловской области в 2010 г.; О состоянии и об охране окружающей среды Свердловской области в 2013 г.; О состоянии и об охране окружающей среды Свердловской области в 2016 г.

Природоохранные инвестиции, текущие затраты и затраты на капитальный ремонт. **использовано на новое строительство, расширение и реконструкцию природоохранных объектов.

*** показатель текущие затраты.

Заметим, что с 2011 г. сумма платы за пользование недрами снизилась на 64%, а за использование лесов повысилась на 61% О состоянии и об охране окружающей среды Свердловской области в 2011 году: Государственный доклад. Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области. URL: http://www.mprso.ru/gosudarstvennye-doklady-o-sostoyanii-i- ob-ohrane-okruzhaiushei-sredy-sverdlovskoi-oblasti (дата обращения: 04.03.2018).. Такая ситуация объясняется значительными изменениями в налоговом законодательстве, которые оставляют в привилегированном положении отрасли, добывающие полезные ископаемые.

Плата за использование водных объектов в соответствии с законом поступает в Федеральный бюджет и постоянно растет: в 2016 г. сумма составила 167,3 млн руб., с 2011 г. она возросла на 13%. Увеличение платы необходимо, так как размер платы за негативное воздействие на окружающую среду на порядок ниже величины ущерба окружающей среде, а это, учитывая крайне негативное состояние многих природных объектов в области, может привести к критическим последствиям для природной среды.

На сегодняшний день единственными инструментами получения денег для бюджета в рамках экологической политики являются штрафы и плата за негативное воздействие, а значит, экономическую эффективность мы можем определить, сравнив полученные деньги, количество проверок и стоимость ущерба окружающей среде. На сегодняшний день мы не можем говорить о росте экономической эффективности, так как с 2010 по 2016 г. сумма штрафов увеличилась, с учетом инфляции, на 265%, в то время как количество проверок возросло на 346%. Таким образом, сумма, полученная с одной проверки в 2010 г., составляет 35 тыс. руб., а в 2016 с учетом инфляции -- 21 тыс. руб. Это говорит о том, что экономическая эффективность этого инструмента снизилась на 40%. Соотношение стоимости ущерба окружающей среде и платы за негативное воздействие уменьшилось в 3 раза: в 2010 г. стоимость ущерба окружающей среде была в 1500 раз больше, а в 2016 -- только в 500 раз. Ситуация несколько улучшилась, однако, об экономической эффективности говорить пока нельзя. Таким образом, увеличение количества проверок не помогло ни компенсировать ущерб экологии, ни получить значительный прирост средств на улучшение экологии.

Выводы и рекомендации

В целом представленные данные позволяют сделать выводы об определенной результативности основных сфер экологической политики последних лет. Мы видим позитивные изменения в виде снижения количества выбросов в атмосферный воздух и выбросов грязных сточных вод, однако, это результат не только экологической политики области, но и других факторов. Достижением можно назвать глобальное снижение количества чрезвычайных ситуаций, которое стало возможно вследствие повышения количества проверок и выявленных нарушений. Это также отразилось на активности предприятий в природоохранных проектах. В снижении негативного воздействия мы видим результаты развития механизмов социального партнерства.

Большим недостатком является низкая эффективность политики в сферах обращения с отходами и ликвидации накопленного экологического ущерба. Об этом свидетельствует огромное количество выявляемых нарушений и неизменность показателей, характеризующих прирост отходов.

Увеличение количества проверок не приносит сегодня соотносимых по масштабам результатов. Во-первых, это связано с не мотивирующими суммами штрафов. Во- вторых, с отсутствием эффективного механизма общественного контроля. Сегодня у общественных организаций критически не хватает прав для проверки предприятий, нет законченного перечня видов общественных объединений, уполномоченных на проведение контроля, и перечня организаций, которые могут быть проверены, сами полномочия по контролю сформулированы абстрактно и фактически любое предприятие может законно не допустить проведения общественной экспертизы.

Проблемой является недостаток суммарных затрат на охрану окружающей среды. Повышение количества выявленных нарушений и социальное партнерство увеличили эту сумму, однако она все равно недостаточна. Причины этой проблемы в том, что существующие нормативы платы за негативное воздействие слишком незначительны и не сравнимы с причиняемым вредом, а сумма среднего штрафа для предприятия слишком мала для того, чтобы мотивировать его к экологизации производства.

Для решения наиболее острых проблем необходимо значительно повысить штрафы и плату за негативные воздействия, чтобы взимаемые средства соотносились с причиненным ущербом, при этом для поддержания экологически ответственных предприятий необходимо развивать механизм социального партнерства и законодательно ввести новые инструменты экономической поддержки предприятий. Также необходимо дать общественным организациям реальные права для проведения проверок предприятий. Эта мера поможет сэкономить государственные ресурсы, повысит информированность органов власти и обеспечит общественное участие в экологической политике.

Для совершенствования эффективности инструментов регулирования экологической политики в регионе мы предлагаем.

1. По примеру Челябинской области разработать и ввести в Свердловской области комплексную программу снижения вредного воздействия на экологию, с моделями экологического развития для всех городов региона с высоким уровнем загрязнения атмосферы. Данный документ должен разрабатываться межведомственной рабочей группой, в которую войдут представители Министерства природных ресурсов, Министерства энергетики и Министерства промышленности РФ, и он должен консолидировать усилия федеральных контрольно-надзорных органов, региональных и местных властей для улучшения качества окружающей среды.

2. Разработать совместно с Министерством природных ресурсов РФ дорожную карту мероприятий по масштабному экологическому оздоровлению муниципальных образований, где основой документа должен стать сформированный план улучшения экологической ситуации, с установлением жестких сроков: например, снижение за 2-3 года общего объема выбросов в атмосферу на 30-40%.