Контрольносчетной палаты города
РГЭУ (РИНХ)
Эффективность государственного (муниципального) контроля в бюджетной сфере: проблемы и направления совершенствования
Денисенко Светлана Николаевна к.э.н., главный специалист Иванова О.Б., д.э.н., профессор кафедры финансов,
Ростова-на-Дону
Аннотация
Статья посвящена исследованию вопросов повышения эффективности государственного (муниципального) контроля в бюджетной сфере. Рассматриваются вопросы организации деятельности контрольно-счетных органов. Определены приоритетные направления развития и реформирования системы государственного (муниципального) финансового контроля, сделаны предложения по совершенствованию порядка функционирования контрольно-счетных органов.
Ключевые слова: государственный (муниципальный) бюджетный контроль, контрольно-счетные органы, вопросы местного значения, органы местного самоуправления, население муниципального образования.
Abstract
THE EFFICIENCY OF PUBLIC (MU- NICIPAL) CONTROL IN THE PUBLIC SECTOR: PROBLEMS AND DIREC- TIONS OF PERFECTION
O.B. Ivanova, S.N. Denisenko
The article is devoted to the study of the effectiveness of control and accounting bodies. Modern problems of organization of activity of control-counting bodies are considered. Suggestions on improvement of the order of functioning of control and counting bodies of municipalities are made.
Keywords: financial control, budget control, control and auditing bodies of the subject of the Russian Federation, Audit Chamber, open budget, local budget public hearing of the project, the authority, local issues, local authorities, the population of the municipality.
Введение
Актуальной проблемой в условиях ограниченности финансовых ресурсов в бюджетной сфере является формирование эффективно функционирующей системы государственного (муниципального) контроля - базового элемента демократического правового общества. Сегодня очевидно, что традиционные подходы контролирующих органов к своей деятельности должны серьезно измениться в ответ на новые глобальные вызовы для государственного управления. В условиях рефор- мационных процессов необходимо смещение акцентов в сторону стратегического аудита эффективности, экспертно аналитической работы, оценки эффективности программ социально экономического развития и долгосрочных целевых программ.
Современной проблемой федеративного государства является существенное количество органов государственного (муниципального) финансового контроля, организация внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и, как следствие, дублирование контрольных полномочий, излишняя нагрузка как на объекты, так и на субъекты контроля; увеличение материальных и трудовых ресурсов на проведение контрольных мероприятий, рост финансовых затрат. В связи с этим назрела насущная необходимость преобразования системы контроля за общественными финансовыми ресурсами. Речь идет о формировании результативной системы контроля, способной в первую очередь предотвращать финансовые нарушения, обеспечивать качественную оценку управления общественными (государственными и муниципальными) финансовыми ресурсами, предоставлять обществу объективную информацию об их использовании и определять ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления.
Материалы и методы
В качестве методологической основы в настоящем исследовании использован системно-функциональный подход как общеметодологический принцип исследования финансово-экономических систем, который позволил раскрыть сущность явлений и процессов через призму их функций, выявить причинно-следственные связи, изучив различные исследовательские направления.
Следует отметить, что деятельность органов государственного (муниципального) финансового контроля перманентно оптимизируется: совершенствуется нормативно-правовая база, применяются новые формы и методы контроля, расширяются полномочия по его осуществлению.
Эволюционные изменения, на наш взгляд, изложены в проекте нового Бюджетного кодекса РФ и заключаются в концептуально новом подходе к организации контрольной деятельности. Так, законопроектом предлагается понятие «государственный (муниципальный) финансовый контроль» заменить на более узкое - «государственный (муниципальный) бюджетный контроль в сфере управления государственными (муниципальными) финансами», распространяющийся на получателей бюджетных средств. В связи с этим определены полномочия органов внешнего и внутреннего государственного (муниципального) бюджетного контроля (ст. 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации) [1]. Кроме того, законопроектом предлагается ввести новый институт - признание результатов контрольного мероприятия одного органа бюджетного контроля другим.
Несмотря на столь кардинальные новации, сущность государственного (муниципального) бюджетного контроля осталась прежней. Так же как и ранее с точки зрения форм внешнего проявления, государственный (муниципальный) бюджетный контроль трактуется как комплексная и целенаправленная система действий государственных (муниципальных) органов внешнего контроля - Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов и муниципальных образований, а также органов внутреннего государственного (муниципального) бюджетного контроля, направленная на эффективное управление общественными финансовыми ресурсами (ст. 279 Бюджетного кодекса РФ) [1].
Безусловно, эта сторона государственного (муниципального) бюджетного контроля в силу его публичности наиболее заметна и достаточно ярко проявляется в повседневной деятельности. Вместе с тем очевидно, что недопустимо ограничивать государственный (муниципальный) бюджетный контроль рамками исключительно практической деятельности специализированных органов контроля. Категорирование понятия «государственный (муниципальный) бюджетный контроль» осложняется тем, что в предлагаемых нормах законодательства данный термин однозначно не определен. Не вызывает сомнений тот факт, что государственный (муниципальный) бюджетный контроль - многоаспектная категория, сущность которой наиболее полно раскрывается через совокупность выполняемых им функций, сущностных характеристик. Раскрытию сущности категории «государственный (муниципальный) бюджетный контроль» способствует исследование всех его аспектов посредством изучения данной категории через призму системно-функционального подхода.
На основании результатов исследования условно можно выявить следующие компоненты системы государственного (муниципального) бюджетного контроля:
- систему специальных знаний, в том числе научно-методическое, нормативное и правовое обеспечение;
-неотъемлемую часть управления государственными (муниципальными) финансами;
-практическую деятельность субъектов контроля;
-информационную систему, выполняющую функции обратной связи.
Рисунок 1 - Система государственного (муниципального) бюджетного контроля
Безусловно, все элементы указанной системы связаны между собой и оказывают взаимное влияние. Вместе с тем каждый из них играет важную роль в проявлении сущности государственного (муниципального) бюджетного контроля. Так, государственный (муниципальный) контроль в бюджетной сфере, выступая как институциональный элемент системы управления, осуществляется специально созданными контролирующими органами, деятельность которых определена законодательными, нормативными правовыми актами и другими документами (аналитическими записками, разъясняющими письмами и пр.).
Законодательно четко определен исчерпывающий перечень государственных и муниципальных органов, наделенных полномочиями по проведению внешнего и внутреннего контроля в бюджетной сфере: -внешний контроль - Счетная палата и контрольно-счетные органы субъектов и муниципальных образований;
-внутренний контроль - Федеральное казначейство, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Внутренний финансовый контроль осуществляется главными администраторами бюджетных средств как система мер по соблюдению внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, ведения бюджетного учета, составления и предоставления бюджетной отчетности [2, с. 42].
Еще один аспект, имманентный сущности государственного (муниципального) бюджетного контроля, - информационный. Очевидно, что контроль в бюджетной сфере должен обеспечивать законность и результативность формирования, распределения и использования государственных (муниципальных) финансовых ресурсов. Таким образом, бюджетный контроль - составная часть процесса управления бюджетными потоками, выступает как форма реализации контрольной и распределительной функции финансов. Инструментом, используемым для реализации контрольной функции финансов, выступает именно финансовая информация.
С другой стороны, информация о результатах государственного (муниципального) бюджетного контроля должна быть доступна для всех заинтересованных пользователей, поскольку он осуществляется в первую очередь в интересах всего общества. Таким образом, речь идет о системе раскрытия информации, которая удовлетворяет принципам информационной открытости (оперативность, достоверность и прозрачность данных) и обеспечивает общественность информацией о степени достижения заявленных целей и реализации стратегических задач.
Кроме того, результативность бюджетного контроля напрямую зависит от качества его нормативного и правового регулирования, методологической основы. Выступая как неотъемлемый элемент управления общественными финансовыми ресурсами, бюджетный контроль призван обеспечить ориентацию деятельности органов власти на общественные интересы.
Таким образом, государственный (муниципальный) бюджетный контроль можно определить как систему, функционально обеспечивающую реализацию стратегических целей управления общественными финансами, включающую вопросы организации контроля, процесса контроля, создания и функционирования канала обратной связи для поступления информации, необходимой заинтересованному пользователю, в совокупности с практической деятельностью органов государственного (муниципального) контроля.
Результаты и обсуждение
Исследование эффективности системы государственного (муниципального) бюджетного контроля позволяет сделать вывод о том, что однозначного унифицированного, последовательного подхода к указанному определению ни в нормативных документах, ни в научных исследованиях нет. Практически речь идет об описании выявленных нарушений и недостатков в деятельности объектов контрольного мероприятия и оценке ущерба (при его наличии). На сегодняшний день в соответствии с Федеральным законом от 26.07.2019 № 199-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита» внесены существенные изменения в главу 26 Бюджетного кодекса относительно объектов и методов государственного финансового контроля [3].
Отметим, что понятия «эффективный», «эффективность» очень часто используются в нормативно-правовых актах и методических материалах всех уровней, когда речь идет о контроле за расходованием общественных финансовых ресурсов. Вместе с тем повсеместное использование данных понятий влечет за собой неоднозначность трактовок, приводит к тому, что их определение приобретает декларативный характер, что, безусловно, идет вразрез с требованиями современной, прежде всего международной, практики к организации эффективной контрольной деятельности.
Значение термина «эффект» (лат. effectus) означает результат, следствие каких-либо причин, действий. Понятие «эффективный», таким образом, можно интерпретировать как достигнувший определенного, нужного результата, действенный. Другими словами, эффект - абсолютный результат деятельности, а эффективность выражает его относительную величину, определяемую как отношение результата процесса к затратам (расходам), обеспечившим его получение.
Эффективность = Эффект (результат) / Затраты (расходы)
Итак, понятие эффективности в узком смысле обобщает выражение проблемы рациональных способов достижения цели. Исходя из данной трактовки, оценка эффективности государственного (муниципального) контроля в бюджетной сфере складывается из получения лучшего эффекта (результата от деятельности) при неизменных затратах, либо заданного эффекта (результата) при минимальных затратах, либо максимального эффекта (результата) при минимальных затратах. Таким образом «эффект» и «результат» расцениваются в данном контексте как синонимы. Вместе с тем с учетом вышеуказанного определения эффективности представляется очевидным тот факт, что показателем эффективности системы государственного (муниципального) бюджетного контроля должно выступать соотношение величины нарушений в суммарном выражении, то есть достигнутого результата, к затратам на осуществление контроля.
С другой стороны, оценивать эффективность контроля только по экономическому результату (эффекту) не следует. Суммарная и количественная величина выявленных нарушений должны соотноситься с объемом возмещенного ущерба - средств, возмещенных в бюджеты бюджетной системы.
Как справедливо отмечается в экономической литературе, в настоящее время органы государственного финансового контроля не всегда определяют эффективность использования бюджетных средств. В современных условиях по-прежнему не достигнута предупредительная цель контроля на этапе планирования бюджетных ассигнований и конкретных достижимых показателей и мероприятий [4, с. 208].
Анализ соотношения сумм нарушений, выявленных в ходе внешнего контроля и средств, возмещенных в бюджеты за 2018, показал, что общая сумма обнаруженных в ходе проверок Счетной палаты РФ за 2018 год нарушений, выявленных в ходе внешнего государственного аудита (контроля), составила 772,7 млрд рублей (в том числе при формировании и исполнении бюджетов - 268,2 млрд рублей, при осуществлении госзакупок - 294,6 млрд рублей, при ведении бухгалтерского учета, составлении и предоставлении бухгалтерской отчетности - 95 млрд рублей, в сфере управления госсобственностью и неэффективного использования ресурсов - 70,7 млрд рублей, объем иных нарушений - 44,2 млрд рублей). Вместе с тем объем средств, возвращенных в бюджеты всех уровней бюджетной системы, как в ходе контрольных мероприятий, так и по результатам проведенных проверок составил всего около 0,1% - 7,6 млрд рублей.