ЕАЭС В МЕНЯЮЩЕМСЯ ГЕОПОЛИТИЧЕСКОМ КОНТЕКСТЕ:
ПРИОРИТЕТЫ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
Т.А. Мешкова, В.С. Изотов,
О.В. Демидкина, Ю.К. Кофнер
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»
В работе исследуется международная деятельность Евразийского экономического союза (ЕАЭС) как актора мировой экономики, обладающего полноценной правосубъектностью. Проведена диагностика текущего состояния евразийской интеграции в сфере международного сотрудничества с фокусом на взаимодействие с межправительственными организациями и интеграционными объединениями. На основе анализа нормативных документов Евразийской экономической комиссии (ЕЭК), Основных направлений международной деятельности ЕАЭС на 2019 г. и повестки российского председательства в ЕАЭС в 2018 г. выделяются концептуальные подходы к оценке и прогнозированию его внешней стратегии. В ходе сравнительного анализа рассматривается наиболее релевантный по отношению к ЕАЭС опыт внешней политики других интеграционных объединений. Определяются перспективные модели международного взаимодействия ЕАЭС с учетом нестабильного мирового экономического и геополитического контекста. Приоритетные направления международного сотрудничества ЕАЭС выделены, прежде всего, исходя из стратегических интересов Российской Федерации, которые дифференцированы по географическим направлениям с соответствующей оценкой текущего состояния, рисков и возможностей. В заключении даны рекомендации по реализации международной повестки евразийского интеграционного объединения в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе. Сформулированы предложения по дальнейшему развитию международного сотрудничества ЕАЭС, направленные на максимизацию экономических эффектов, как для России, так и для Союза, при планировании дальнейших треков международного сотрудничества.
Ключевые слова: интеграция, глобальное регулирование, наднациональность, международные отношения, международные экономические организации, Большое Евразийское партнерство, ЕАЭС, СНГ, ЕС, АСЕАН, МЕРКОСУР Статья написана в рамках проекта «Анализ перспективных направлений развития евразийской интеграции с учетом стратегических задач социально-экономического развития Российской Федерации и задач российского председательства в ЕАЭС в 2018 году», выполняемого в рамках Программы фундаментальных исследований НИУ ВШЭ в 2018 г.
ПРЕАМБУЛА
Евразийский экономический союз (далее -- ЕАЭС) после вступления в силу Договора о ЕАЭС приобрел статус международной правосубъектности и был наделен правом по согласованию с государствами-членами осуществлять международное сотрудничество и возможность заключать международные договоры с государствами, международными организациями и международными объединениями Договор о Евразийском экономическом союзе (П. 1 Ст. 7) [7].. Укрепление международной легитимности ЕАЭС имеет большое значение для национальных интересов Российской Федерации в области внешней политики. Создание Союза позволило стране четче вычертить векторы международной ориентации. Сам концепт евразийской интеграции стал определяющей частью внешнеполитической стратегии России, обновленной возможностью, способной вывести государство из кризиса идентичности в условиях ускорения темпов глобализации, развития процессов регионализации и роста сопутствующих возможностей и рисков. Успешная интеграция внутри ЕАЭС и расширение международных контактов может снижать степень военно-политической напряженности как на региональном, так и на глобальном уровне. Наднациональность и международная правосубъектность, государственные интересы России и стран -- партнеров по Союзу, процессы глобализации и кризис однополярности, изменения на мировых товарных рынках, технологический прогресс и действия крупных внерегиональных акторов (ЕС, США, Китай) формируют в сумме повестку международного сотрудничества ЕАЭС. Скоординированная «внешняя политика» Союза играет важную роль с точки зрения противодействия внутренним и внешним угрозам для России и евразийского интеграционного проекта в целом. Она позволяет вступать в международные взаимодействия с другими акторами для решения глобальных проблем.
СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ИНТЕРЕСЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА ЕАЭС
евразийский экономический интеграция межправительственный
Интересы Российской Федерации в международном сотрудничестве ЕАЭС имеют как экономическое, так и политическое измерение. Они представлены в национальных стратегических документах (включая Концепцию внешней политики Российской Федерации [19], Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации до 2024 года [24] в части международного сотрудничества, Национальный проект «Международная кооперация и экспорт»), указах и выступлениях Президента Российской Федерации В.В. Путина (в том числе в его обращении к главам государств -- членов ЕАЭС в связи с председательством РФ в ЕАЭС в 2018 году [22], Майском указе «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [32] и др.).
Анализ Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации до 2024 года позволяет говорить о том, что сотрудничество на евразийском направлении является основным приоритетом для государства и включает решение таких задач в области международного сотрудничества, как:
— установление взаимовыгодных связей ЕАЭС с третьими странами, заключение соглашений о свободной торговле;
— развитие сотрудничества в рамках сопряжения ЕАЭС и китайской инициативы «Один пояс и один путь», формирование экономического партнерства, открытого для участия государств -- членов ЕАЭС, ШОС и АСЕАН;
— сопряжение инфраструктурных проектов ЕАЭС с программами развития Северного морского пути в целях формирования принципиально новой транспортно-логистической конфигурации континентального масштаба;
— продолжение курса на функционирование и дальнейшее развитие зоны свободной торговли в рамках СНГ, углубление взаимодействия разноуровневых интеграционных процессов, в первую очередь в вопросах гармонизации документов СНГ с нормативно-правовой базой ЕАЭС.
В то же время в числе приоритетов председательства РФ в ЕАЭС в 2018 были следующие цели:
— углубление сопряжения ЕАЭС и СНГ;
— сложение потенциалов таких интеграционных форматов, как ЕАЭС, инициативу «Пояс и Путь» (ИПП), ШОС и АСЕАН;
— эффективное обоюдное дополнение интеграционных форматов ЕАЭС и ИПП;
-- ЗСТ ЕАЭС с третьими странами;
— сотрудничество ЕАЭС с БРИКС с целью формирования альтернативной многополярной мировой архитектуры;
— углубление взаимодействия ЕАЭС с ВТО и Всемирной таможенной организацией (ВТамО);
— продолжение взаимодействия ЕАЭС с ООН, в частности в области реализации Целей устойчивого развития ООН и других передовых глобальных инициатив.
Внешнеполитические и внешнеэкономические интересы Российской Федерации в области международного сотрудничества ЕАЭС можно дифференцировать по географическим направлениям. Ядром сотрудничества является поэтапное расширение и углубление процессов интеграции внутри ЕАЭС. Следующий уровень взаимодействия -- постсоветское пространство -- предусматривает более тесное сопряжение форматов ЕАЭС и СНГ, углубление взаимодействия разноуровневых интеграционных процессов с учетом национальных интересов России, стран ЕАЭС и СНГ. Внешние контуры международного сотрудничества задают:
-- Юго-восточное (континентальное) направление: формирование Большого Евразийского партнерства на основе сопряжения форматов ЕАЭС, ШОС и АСЕАН с первоочередным участием больших и малых стран континента (прежде всего Китая, Индии, Ирана, Пакистана, Турции);
-- Западное направление: реализация нового формата многостороннего сотрудничества с Европой, прежде всего со странами ЕС и Европейской ассоциацией свободной торговли (ЕАСТ), формирование безбарьерной среды по всем направлениям сотрудничества, включая обновленные механизмы взаимодействия ЕАЭС и ЕС.
Наиболее отдаленным контуром взаимодействия для ЕАЭС являются регионы за пределами «Большой Евразии» Здесь и далее под термином «Большая Евразия» понимается макрогеографический регион, в котором реализуется сложение потенциалов таких интеграционных форматов, как ЕАЭС, «Один пояс и один путь», ШОС и АСЕАН. Такой подход задан в риторике Президента РФ. См.: [2].. Стартовой фазой сотрудничества может стать создание зон свободной торговли и заключение соглашений о торгово-экономическом сотрудничестве с заинтересованными странами Южной и Центральной Америки, Африки и Океании.
Отдельно в международном сотрудничестве можно выделить «сквозное направление», проходящее через все субрегионы евразийского материка -- транспортно-инфраструктурное сотрудничество в целях формирования принципиально новой логистической конфигурации континентального масштаба -- сопряжение инфраструктурных проектов ЕАЭС с развитием транспортных коридоров «Запад -- Восток» (с китайской сухопутной инициативой «Экономического пояса Шелкового пути» (ЭПШП) и с программами развития Северного морского пути), а также с проектом международного транспортного коридора «Север -- Юг» (т.н. «Пряный путь»), в котором свои усилия планируют объединить Россия, Индия и Иран.
ТЕКУЩЕЕ СОСТОЯНИЕ ИНТЕГРАЦИИ В СФЕРЕ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА ЕАЭС
В мае 2018 г. Высший Евразийский экономический совет (ВЕЭС) одобрил ключевой документ, регламентирующий международное сотрудничество ЕАЭС -- Соглашение «О международных договорах Евразийского экономического союза с третьими государствами, международными организациями или международными интеграционными объединениями». Соглашение определяет порядок заключения, прекращения и приостановления действия международных договоров Союза с третьими государствами, международными организациями или международными интеграционными объединениями, в отношении предмета регулирования которых Союз наделен необходимой компетенцией. ЕЭК также разработан порядок принятия в ЕАЭС новых членов и прекращения членства в ЕАЭС. В отношении заинтересованных сторон реализуется коммуникационная политика по разъяснению возможностей развития взаимодействия с Союзом, в том числе по вопросу получения статусов государства-наблюдателя и государства -- кандидата на вступление в ЕАЭС.
В начале декабря 2018 г. Высший Евразийский экономический совет (ВЕЭС) утвердил Основные направления международной деятельности ЕАЭС на 2019 год. Документ носит глобальный всеобъемлющий характер, показывая готовность ЕАЭС к открытому взаимодействие по всем направлениям, несмотря на возрастающую геополитическую напряженность [27].
В настоящее время ЕАЭС имеет три основных институциональных формата взаимоотношений с внешними партнерами: соглашения о зоне свободной торговли (ЗСТ), непреференциальные соглашения о торгово-экономическом сотрудничестве, меморандумы о взаимопонимании и сотрудничестве с третьими странами и международными организациями. Далее рассмотрены несколько примеров международного сотрудничества ЕАЭС в данных форматах.
На постсоветском пространстве системное взаимодействие между ЕЭК и СНГ выстраивается с 2013 года. По инициативе ЕЭК были подписаны Меморандум о взаимопонимании с постоянным комитетом союзного государства и Меморандум о взаимодействии с Исполнительным комитетом СНГ. Для обеспечения более эффективного сотрудничества и решения вопросов в области миграционной политики на пространстве ЕАЭС и СНГ Евразийской экономической комиссии в 2012 г. был предоставлен статус наблюдателя в Совете руководителей миграционных органов государств -- участников СНГ (СРМО). В последние годы ведется активное взаимодействие ЕЭК и Исполнительного комитета СНГ, например, в сфере гармонизации вопросов трудовой миграции [15]. В ноябре 2018 года ЕЭК и Исполнительный комитет подписали Меморандум об углублении взаимодействия [10].
Система взаимных преференций в рамках Зоны свободной торговли СНГ, созданной в 2011 г., пока устраивает остальных государств -- членов Содружества при ведении торгово-экономических отношений со странами ЕАЭС [6]. Ввиду важности рынка ЕАЭС для СНГ некоторые российские эксперты предлагают упразднить ЗСТ СНГ с целью «вынудить» их на поиск новых форматов сотрудничества с ЕАЭС и даже на вступление в Союз. Такой подход представляется ошибочным. Достаточно отметить, что отмена ЗСТ СНГ противоречит заявленному приоритету российского председательства в ЕАЭС в 2018 г. и может привести к переориентации периферийных стран Содружества в сторону Европы или Китая.
Согласно Основным направлениям международной деятельности ЕАЭС в 2019 г. взаимодействие с государствами СНГ, не являющимися членами ЕАЭС, находится в числе главных приоритетов. При этом ставка делается на использование инструментов «мягкой силы» через соответствующих арбитров и легитимизирующие институты [6] Подробнее о феномене «мягкой силы» и ее структурных моделях см.: [16]..