Інститут державного управління у сфері цивільного захисту
Дослідженість проблеми стандартизації прийняття управлінських рішень в умовах надзвичайних ситуацій
Терент'єва Анна Валеріївна
Постановка проблеми. На якість життя в будь-якій частині будь-якої країни суттєво впливають ризики виникнення надзвичайних ситуацій (НС) різного характеру.
Звідси слід зауважити, що використання лише традиційного адміністративного підходу до реагування на виникнення НС, що застосовується частіше за все до вирішення цієї складної проблеми, малоефективне, що підтверджується саме досвідом їх застосування та результатами впровадження цих рішень. Глобальна проблема в цих умовах - недостатня координація та співпраця між державними і місцевими органами управління та неурядовими громадськими організаціями.
Однією з головних причин низького рівня безпеки населення, територій, соціальних, техногенних і природних об'єктів в Україні є слабкість державної політики, спрямованої на посилення превентивної діяльності у сфері забезпечення техногенної та природної безпеки.
Аналіз практичної діяльності органів управління і сил цивільного захисту показав, що мають місце суттєві недоліки в організації оперативного реагування на НС, прийнятті своєчасних і адекватних оперативній обстановці рішень, а також у проведенні аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, що, у більшості випадків, свідчить про відсутність як достатнього практичного досвіду, так і необхідних знань у керівників всіх ланок управління системи цивільного захисту.
Враховуючи це в Україні, ці ризики є досить високими; існує гостра необхідність розробки організаційно-адміністративних підходів до цієї комплексної проблеми.
Запровадження світових стандартів безпечної життєдіяльності як одна з вимог європейської інтеграції України можливе за умов кардинальних концептуальних і методологічних інновацій та інституційних перетворень у сфері цивільного захисту.
Мобілізація значних матеріальних, фінансових та кадрових ресурсів для ліквідації наслідків НС починається саме в той момент, коли надходить екстрене повідомлення про виникнення НС. Слід зауважити, що оперативне та адекватне використання ресурсів є головним завданням при плануванні дій на стадії ліквідації наслідків НС. З вищезазначених причин не викликає сумнівів важливість питання ефективного управління процесом ліквідації наслідків НС з використанням стандартизованих процедур опрацювання управлінських рішень з метою підвищення рівня координації та комунікації між всіма залученими інституціями та службами, що вимагає застосування методології кризового менеджменту в умовах НС.
Завдання ефективного та адекватного реагування на виникнення НС є одним із нагальних завдань системи цивільного захисту, що зумовлені двома причинними факторами: по-перше, збільшенням частоти та складності НС і комплексності їх наслідків, по-друге, поява нових видів НС, зокрема, соціально-політичного характеру, що вимагає специфічної методології при організації процесу реагування на них.
Проведення пошуково-рятувальних операціях в умовах НС з масовою кількістю постраждалих, організація надання допомоги постраждалим і хворим під час епідемій і пандемій потребує використання методології кризового менеджменту, що кардинально відрізняється від традиційних процедурних підходів, що загально прийняті в сфері цивільного захисту та охорони громадського здоров'я.
Управління в умовах НС відбувається шляхом постійного керівництва органу управління та уповноваженого керівника ліквідації НС силами та засобами, що залучені, та в організації завдань, покладених на ліквідацію НС або її комплексних наслідків.
Основними завданнями управління в умовах НС є підтримка високого рівня морально-психологічного стану особового складу підрозділів та органів управління та постійна готовність до дій за призначенням з ліквідації наслідків НС і надання всього спектру допомоги постраждалим. Крім того, заздалегідь укладаються плани реагування на виникнення НС і плани функціонування забезпечуючих підсистем цивільного захисту; налагоджується постійна інформаційна взаємодія, а саме збір та аналіз даних про ситуацію в зоні НС; опрацьовується алгоритм своєчасного прийняття рішень та доведення його до підлеглих; організація та забезпечення безперервної взаємодії; організований збір та евакуація населення із небезпечної зони, а також підготовка сил і засобів до пошуково-рятувальних робіт, пов'язаних з ліквідацією НС; організація ресурсного забезпечення сил і засобів; контролінг виконання поставлених завдань підлеглими та організація всіх видів забезпечення для ефективного реагування на виникнення НС.
Наразі у сфері цивільного захисту, однієї із складових національної безпеки України, виникла необхідність вироблення стандартизованих процедур опрацювання управлінських рішень в умовах швидкоплинних змін обстановки в зоні НС.
Аналіз останніх досліджень та публікацій. Експерти-практики [1-3] визнають, що забезпечення готовності до дій при реагуванні на виникнення НС всіх без винятку державних інституцій, неурядових громадських організацій та установ є вирішальним фактором ефективних дій за цих складних умов. Також справедливим це твердження є стосовно необхідності чіткого розуміння природи криз та НС з точки зору функцій та завдань державного управління.
З урахуванням даного нюансу, беручи до уваги погляд експертів на саме таке явище, як НС, є кілька визначень терміну "управління в умовах надзвичайних ситуацій" з урахуванням розподілу за фазами реагування, технологією реагування та залученням ресурсів ззовні.
У світовій практиці наявні два розуміння процесу управління в умовах НС, в основу яких покладено етапність перебігу НС або катастрофи [4] та врахування ризику при плануванні заходів з реагування на виникнення НС [5].
Етапність перебігу НС, досліджена в [4], полягає в тому, традиційний процес управління НС і катастрофами (disaster management) складається з двох фаз: перша - зниження ризику до моменту виникнення НС та катастроф та другої фази - відновлення після НС та катастроф. Перша фаза складається з таких заходів, як запобігання, готовність до виникнення НС та пом'якшення наслідків, а друга відповідно передбачає заходи щодо реагування, відновлення та реабілітації постраждалих. Даний підхід представляє технологічний процес реагування на виникнення стихійних лих або НС техногенного характеру.
Використання терміну "управління ризиками НС" (disaster risk management - DRM), описане в [5], зауважене на потребі врахування потенційних ризиків НС як при плануванні дій у разі виникненні НС так й під час реагування на НС, з розумінням того, що частина ризиків є вражаючими факторами НС - первинними і вторинними.
Управління ризиками НС має на меті зменшення ризику при застосуванні комплексних заходів із запобігання, мінімізації та готовності до дій під впливом вражаючих факторів НС. Термін "управління ризиками НС" використовується в американських керівних документах [6] для позначення правових, інституційних та політичних сфер та адміністративних механізмів і процедур, пов'язаних як з попереднім, так і з подальшим управлінням процесом реагування на виникнення НС.
Використання терміну "кризовий менеджмент".(сг^^ management), вперше введене в [7], все ж таки ближче до громадської безпеки, частиною якої, безперечно є цивільний захист - запобігання виникненню НС, мінімізація наслідків НС та реагування безпосередньо на стихійні лиха і природні катастрофи, техногенні аварії, НС соціального та військового характеру. На думку дослідника [7], "в умовах кризи ти не встигаєш думати, тому нагальною потребою є підготовка менеджерів нового покоління до управління кризою на магістерських програмах, що базуються на мультидисциплінарному підході".
Мета статті. Стан дослідженості проблеми стандартизації прийняття управлінських рішень в умовах НС з урахуванням реформування сектору національної безпеки України з метою реалізації конституційних гарантій щодо збереження життя і здоров'я громадян є актуальною науковою проблемою, що досліджується у даній публікації.
Виклад основного матеріалу. Саме для України ризики стихійних лих і НС техногенного характеру досить високими, що зумовлює нагальну потребу в реформуванні і стандартизації методологічних підходів до опрацювання управлінських рішень у сфері цивільного захисту. Враховуючи це, традиційні підходи до опрацювання управлінських рішень без урахування швидкоплинних змін обстановки в зоні НС часто призводять до незадовільних результатів, що підтверджується практичним досвідом реагування [8].
Складна або недостатня координація дій офіційних органів влади, відомств та неурядових громадських організацій під час реагування на НС значно ускладнює надання допомоги постраждалим та відновлення нормальних умов життєдіяльності на постраждалій території. Це підтверджує часткову відповідність традиційним принципам управління сучасним викликам сучасності.
Державне управління у сфері цивільного захисту має певні особливості, завдяки чому необхідність скорочення часу на розробку, прийняття та реалізацію управлінських рішень в умовах збільшення невизначеності та ризику, необхідність залучення додаткових ресурсів із відставання та наявності різні режими функціонування системи державного управління в НС є основними факторами, що саме визначають цю специфіку. Це врахування при опрацюванні управлінських рішень зменшить ймовірність неадекватних рішень, заощадить ресурси та час для ліквідації наслідків НС та зменшить втрати серед постраждалого населення.
Зважаючи на це, і враховуючи практики інших країн [9, 10], важливо централізувати кризові комунікації в одному органі (кризовому штабі), що матиме можливість керувати та надавати інформацію про НС або кризу у разі її виникнення.
Процес запобігання, локалізації та ліквідації НС (особливо тривалих, середніх, оперативних прогнозів загрози виникнення НС) характеризується неповною та недостовірною інформацією, невеликим резервом часу, доступним для прийняття рішення про надання екстреної допомоги постраждалим в зоні НС.
На думку науковців [11] реагування на НС насамперед спрямовується на мінімізацію чи пом'якшення їх наслідків, надання постраждалим усього спектру необхідної допомоги, що можливий на постраждалій території. Саме тому процес управління в умовах НС має певну циклічність, пов'язану з технологією реагування на НС. У межах одного циклу відбувається аналіз інформації про потенційно можливі події, низка заходів проводиться задля підвищення спроможності до дій в умовах НС. Можлива також реалізація заходів із попередження виникнення негативних наслідків НС на наступних ітераціях циклу управління, а також формування планів реагування на НС та планів запобігання виникненню НС та утворення повного циклу управління в умовах НС.
Тобто стає зрозумілим, що управління в умовах НС має певну циклічність, й поділяється на фази - готовності до виникнення НС, мінімізації та пом'якшення її наслідків, фази реагування на виникнення НС та тривалої фази - фази оновлення (відновлення).
Фаза готовності до виникнення НС передбачає здійснення низки організаційних та підготовчих заходів, спрямованих на збільшення спроможностей до дій в умовах НС.
Фаза мінімізації чи пом'якшення наслідків НС спрямована на підготовку територіальної громади (адміністративної території) до функціонування в нормальних умовах життєдіяльності та зменшення негативного впливу НС на адміністративні процеси.
Фаза реагування зумовлює залучення всіх сил та засобів державних інституцій та неурядових громадських організацій до дій у відповідь на вплив вражаючих факторів НС та надання допомоги постраждалим.
Усі фази є логічно послідовними та відстежуються під час перебігу будь- якого стихійного лиха або техногенній аварії.
Досліджено в [12], що основними цілями управління кризами або НС є: зменшення або уникнення втрат внаслідок стихійних лих та техногенних катастроф; термінове надання всього спектру необхідної допомоги; забезпечення швидкого та ефективного відновлення постраждалої території.
На нашу думку [13], з точки зору управління різницю термінів "криза" та "надзвичайна ситуація" можна чітко обґрунтувати з використанням понятійно- категорійного апарату державного управління, але дуже часто ці терміни використовуються як синоніми.
Зважаючи на це, кризою слід вважати ситуацію, яка кидає виклик суспільним уявленням про належний стан речей, традицій, цінностей, безпеки, безпеки чи цілісності держави. Тоді як НС - обстановка на окремій території чи суб'єкті господарювання на ній або водному об'єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров' ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об'єкті, провадження на ній господарської діяльності, що зазначено в Кодексі цивільного захисту України.
Також можна стверджувати, що термін 'Emergency management", визначений в стандарті ISO 22320:2018. Security and resilience - Emergency management - Guidelines for incident management, найбільш повно відповідає нашому розумінню управління в умовах НС[8, 13].