Так, оценку эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти контрольно-счетными органами, опираясь на понятийный аппарат, разработанный отечественными учеными филологами, [11, с. 20, 377, 660, 904, 1235] можно будет определить как специальную деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации по определению соотношения качества оказываемых населению органами исполнительной власти публичных услуг к стоимости расходов на их содержание с учетом реализации поставленных перед ними действующим законодательством целей и задач.
В свою очередь, анализ контрольно-счетными органами эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти можно понимать как проведение системного исследования контрольно-счетными органами деятельности органов исполнительной власти в процессе реализации целей и задач, поставленных перед ними действующим законодательством, с использованием совокупности количественных и качественных методов исследования.
Понятие финансово-экономического контроля контрольно-счетных органов следует определить через призму осуществления постоянного и систематического наблюдения за деятельностью органов исполнительной власти с целью проверки соблюдения ими действующего законодательства и осуществления эффективного и результативного оказания публичных услуг населению.
Необходимо детализировать и усовершенствовать механизм осуществления федеральными и региональными контрольно-счетными органами государственной власти деятельности по проведению финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов, входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации: во-первых, следует наделить Счетную палату Российской Федерации значительными полномочиями по контролю и координации деятельности региональных контрольно-счетных органов (это обусловлено тем, что зачастую реализация на уровне субъектов России тех или иных государственных региональных мероприятий и программ, требующих бюджетного финансирования, осуществляется с привлечением средств федерального бюджета, либо в рамках делегированных Центром полномочий, и контроль качества работы региональных контрольно-счетных органов со стороны Счетной палаты России будет выступать в роли гарантии эффективности, законности и результативности данной деятельности); во-вторых, необходимо обязать контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации осуществлять проведение контрольных, надзорных и иных мероприятий в части проверки эффективности и результативности работы региональных органов исполнительной власти, координируя свою деятельность со Счетной палатой России, в тех случаях, если это затрагивает интересы Российской Федерации; в-третьих, следует разработать на федеральном уровне систему мер по улучшению финансово-экономического обеспечение работы единой системы контрольно-счетных органов в стране; в-четвертых, необходимо закрепить в действующем законодательстве, регулирующем деятельность государственных органов исполнительной власти, систему норм, обязывающих органы государственного управления осуществлять содействие контрольно-счетным органам в проведении мероприятий финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов, входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Следует разработать систему мер ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, материально-правовой) должностных лиц органов исполнительной власти за неэффективное и расточительное использование бюджетных средств. Так, главу 30 Уголовного кодекса Российской Федерации (преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления) можно дополнить рядом статей, предусматривающих уголовную ответственность за неэффективное и расточительное использование бюджетных средств в крупном и особо крупном размере в виде лишения свободы и штрафа, соразмерных величинам, предусмотренным в статьях 285.1 и 285.2 Уголовного кодекса. Ввиду особой общественной опасности подобных преступлений, следует восстановить ранее отмененный вид наказания в виде конфискации имущества, применяя его в качестве основного и дополнительного вида наказания (в отличие от специфики использования конфискации имущества как принудительного безвозмездного обращения по решению суда в собственность государства имущества, полученного в результате совершения преступления, предусмотренного главой 15.1 Уголовного кодекса (конфискация имущества). [12] Данные меры позволят, с одной стороны, возместить экономический ущерб от деятельности государственных служащих исполнительной власти, повлекшей неэффективное и расточительное использование бюджетных средств в крупном и особо крупном размере, а с другой стороны, выступят в роли серьезного побудительного мотива для них в части повышения исполнительной дисциплины. В случае, если в результате деятельности чиновников органов государственного управления был причинен государственному бюджету ущерб в размерах меньших, чем это будет предусмотрено Уголовным кодексом, данные правонарушения следует наказывать в административном порядке, внеся соответствующие изменения в Кодекс об административных правонарушениях и региональное законодательство об административных правонарушениях. Действующее законодательство о государственной службе также следует дополнить нормами, предусматривающими дисциплинарную ответственность (вплоть до увольнения) за совершение государственными служащими органов исполнительной власти правонарушений в связи с неэффективным и расточительным использованием бюджетных средств.
Необходимо наделить контрольно-счетные органы на федеральном и региональном уровне реальными полномочиями по предупреждению и пресечению неэффективного использования средств федерального и региональных бюджетов (например, по внесению представлений в органы исполнительной власти об устранении причин и условий, порождающих и способствующих уменьшению уровня исполнительской дисциплины в части неэффективного использования средств федерального и региональных бюджетов, по обращению в суд с исками и заявлениями относительно признания незаконными актов и действий должностных лиц органов исполнительной власти, которые повлекли неэффективное использование бюджетных средств).
Следует разработать механизм принуждения органов исполнительной власти контрольно-счетными органами к повышению уровня исполнительской дисциплины, оптимизации и повышению эффективности расходования бюджетных средств. В качестве подобных мер может выступить обнародование в официальных средствах массовой информации фактов неэффективного использования бюджетных средств и низкого уровня исполнительской дисциплины, выявленных контрольно-счетными органами в результате проведения контрольно-финансовых проверок, анализа и оценки эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти. Кроме того, внесение контрольно-счетными органами представлений в органы исполнительной власти, касающихся вышеупомянутых фактов, должно служить основанием для проведения ведомственных проверок, устранения нарушений с обязательным уведомлением контрольно-счетных органов о принятых мерах.
Необходимо разработать механизм оценки эффективности и результативности участия контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти. Проведение данной оценки следует поручить законодательным (представительным) органам государственной власти, образующим контрольно-счетные органы соответствующего уровня. Если по результатам проведения подобной оценки будет выявлены факты неэффективного исполнения должностными лицами контрольно-счетных органов своих должностных обязанностей, это должно служить основанием для их немедленного увольнения (с последующим назначением нового состава контрольно-счетного органа).
Следует закрепить на региональном уровне гарантии неприкосновенности (иммунитета) должностных лиц контрольно-расчетных органов с учетом правовых гарантий, предусмотренных статьей 29 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Так, например, привлечение к уголовной и административной ответственности руководителей и аудиторов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации можно осуществлять исключительно с санкции Генерального прокурора Российской Федерации или руководителя Следственного комитета России (либо их заместителей) с последующим уведомлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, назначившего данного должностного лица, а также Счетной палаты России.
Необходимо разработать в вышеназванном Федеральном законе механизм привлечения к правовой ответственности руководителей Счетной палаты Российской Федерации, а также ее аудиторов, за ущерб, причиненный органам государственной власти и хозяйствующим субъектам в результате неправомерных действий, за недостоверность результатов инициированных ими проверок и ревизий, представляемых в государственные органы или предаваемых гласности, за разглашение государственной или иной охраняемой законом тайны. Современная редакция данного Федерального закона в статье 28 прямо предусматривает и детально регулирует лишь ответственность инспекторов Счетной палаты Российской Федерации, в то время как ответственность ее аудиторов и руководителей носит скорее политический характер (статья 29).
Следует использовать в организации и деятельности контрольно-счетных органов в нашей стране в части повышения исполнительской дисциплины органов исполнительной власти опыт их зарубежных коллег.
Так, например, интерес в этой области опыт функционирования Государственной Счетной палаты Венгрии, которая проверяет обоснованность представляемого Правительством проекта государственного бюджета, необходимость и целесообразность государственных расходов, контрасигнует договоры, относящиеся к получению бюджетных кредитов, осуществляет предварительный надзор за законностью использования бюджетных средств, проверяет составленный Правительством отчет об исполнении государственного бюджета. Палата контролирует использование государственного имущества, экономичность деятельности предприятий, находящихся в государственной собственности, выполняет прочие задачи, предусмотренные законом. О результатах своих проверок она информирует Государственное собрание, причем отчеты подлежат опубликованию.[13] Проверка экономности расходования бюджетных средств вменена в обязанность Федеральной счетной палаты Германии. [14] Во Франции Счетный суд Республики (аналог Счетной палаты России) обладает огромными полномочиями: он помогает Парламенту и Правительству контролировать исполнение финансовых законов; в случае серьезных нарушений Счетный суд привлекает виновных к ответственности (причем его постановления могут быть обжалованы только в Государственный совет) [15].
Литература
1.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. № 86.
2.Об оценке деятельности территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний при инспектирования: Приказ Федеральной службы исполнения наказаний от 06 февраля 2006 г. № 38 // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2006. № 4.
3.Об утверждении и введении в действие Методических указаний по оценке деятельности проверяемых территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору: Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15 июня 2007 г. № 413. Доступ из справ. - правовой системы «Гарант».
4.Хныкин, Г.В. Локальные нормативные акты об аттестации работников // Законодательство. 2006. № 3.
5.О федеральном бюджете на 2007 год: Федеральный закон от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ (в ред. от 23 ноября 2007 г.) // Российская газета. 2006. № 289.
6.Андреев, В. Конституционный статус Счетной палаты Российской Федерации // Российская юстиция. 1999. № 3.
7.О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.) // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.
8.Цуциев, М. Внешний финансовый контроля - необходимый атрибут государства (интервью с Н. Столяровым, ответственным секретарем Ассоциации контрольно-счетных органов России (АКСОР) / М. Цуциев // Бюджет. 2007. № 7.
9.О Контрольно-счетной палате Краснодарского края: Закон Краснодарского края от 6 февраля 1997 г. № 64-КЗ (в ред. от 28 июля 2006 г.) // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2006. № 45 (116).
10.О федеральной целевой программе "Электронная Россия" (2002-2010 годы): Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65 (в ред. от 15 августа 2006 г.) // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 531.
11.Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь современного русского языка. / Можайск: Издательство «Буколика», Издательство «РООССА», 2008.
12.Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 6 декабря 2007 г.) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
13.Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник. - 3-е изд., перераб. и доп. / отв. ред. докт. юрид. наук, проф. А.Я. Сухарев. М: Издательство НОРМА, 2003.
14.Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. Пер. с нем. / Под ред. Ю.П. Урьяса. М., 1991.
15.Франция. Конституция и законодательные акты. Пер. с фр. М., 1989.