2
Деятельность контрольно-счетных органов по повышению исполнительской дисциплины органов исполнительной власти
Гончаров В.В.
Статья посвящена исследованию современных проблем определения роли и места контрольно-счетных органов в процессах повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти, а также разработке путей их разрешения. Отмечается, что в Российской Федерации участие контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины единой системы исполнительной власти посредством осуществления эффективного финансово-экономического контроля деятельности органов государственного управления осложнено рядом проблем. Предлагается ряд мероприятий по разрешению данных проблем.
Ключевые слова: исполнительская дисциплина, контрольно-счетные органы, органы исполнительной власти, оценка эффективности и результативности деятельности, Счетная палата Российской Федерации.
экономический контроль государственное управление
Важную роль в обеспечении эффективности функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации играет проведение последовательного повышения исполнительской дисциплины на всех ее уровнях. Это представляется особенно актуальным вследствие постоянного роста численности служащих в системе государственного управления. На данное обстоятельство неоднократно обращали внимание руководители нашей страны. Так, В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г. указал на недобросовестность и неэффективность бюрократии, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса. Глава государства определил в качестве основной задачи государственного аппарата повышение эффективности государственного управления через призму соблюдения чиновниками законности и предоставление ими качественных публичных услуг населению. [1, с. 6]
Действительно, назрела необходимость не только обеспечивать законность в деятельности аппарата государственного управления, поддерживать его высокий профессионализм и нравственный облик чиновников, но и оценивать эффективность деятельности государственных служащих единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Основой подобной оценки является уровень исполнительской дисциплины в государственном аппарате, под которым следует понимать одновременное достижение в организации и деятельности государственных служащих ряда показателей: 1) качества реализуемых услуг населению; 2) оперативности в принятии решений; 3) своевременности выполнения руководящих решений вышестоящих органов исполнительной власти и их должностных лиц; 4) результативности в деятельности.
Действующее законодательство не содержит определения понятия уровня исполнительской дисциплины в государственном управлении, отсутствует единый механизм его анализа и оценки. Так, в рамках различных министерств, федеральных служб и агентств на федеральном уровне оценка деятельности территориальных органов и их государственных служащих производится на основании ведомственных актов, которые предусматривают различные критерии и подходы при проведении процедуры оценки.[2; 3] В тоже время, данный вопрос тщательно урегулирован в локальных правовых актах, где, например, деловые качества работника могут оцениваться по балльной системе на основе уровня исполнительской дисциплины, трудовой и творческой активности. [4]
Главным преимуществом оценки уровня исполнительской дисциплины в частных хозяйствующих субъектах (в отличие от системы государственных органов) является то, что основным критерием при этом считается анализ финансово-экономических результатов деятельности работников. Это, несомненно, обусловлено во многом тем, что в качестве основной цели деятельности большинства юридических лиц выступает извлечение прибыли в кратчайшие сроки и с наивысшим результатом. Однако и финансирование деятельности многочисленных государственных органов лежит тяжким бременем на государственном бюджете и обходится налогоплательщикам в огромную сумму (только в последнем экономически благополучном 2007 году эти показатели составляли до 30 % федерального бюджета).[5] И, следовательно, народ, осуществивший делегирование наиболее важных своих полномочий органам исполнительной власти, к тому же оплачивающий ее организацию и деятельность за счет собственных средств, вправе рассчитывать не только на создание эффективной системы реализации своих прав, свобод и законных интересов, в том числе и посредством предоставления ему публичных услуг органами государственного управления, но и на то, что осуществляемая исполнительной властью деятельность будет максимально эффективной и адекватной произведенным на нее расходам.
Наиболее компетентной группой органов государственной власти, способной осуществлять эффективный финансово-экономический контроль и оценку деятельности органов исполнительной власти, являются контрольно-счетные органы. В нашей стране система данных органов представлена Счетной палатой Российской Федерации (конституционно установленным органом) [6, с. 16], а также контрольно-счетными палатами субъектов России (установленными региональными конституциями и уставами).
Представляется, что осуществление в Российской Федерации эффективного финансово-экономического контроля требует расширения полномочий контрольно-счетных органов за счет предоставления им прав по анализу и оценке эффективности использования бюджетных средств органами исполнительной власти. В настоящее время на федеральном и региональном уровнях полномочия контрольно-счетных органов сводятся, в основном, к количественному и временному контролю использования средств государственного бюджета, выражающемуся, например, на федеральном уровне: в организации и осуществлении контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; оценке их обоснованности и анализе выявленных отклонений; контроле за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов. [7]
В свою очередь, возможности контрольно-счетных органов по оценке качества и анализу эффективности использования бюджетных средств системой органов исполнительной власти ограничены. Например, на федеральном уровне реально качественную составляющую в финансовом контроле несет предусматриваемая статьей 2 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
В связи с этим, совершенно справедливо мнение некоторых ученых, что в Российской Федерации слабо развит аудит эффективности, который давно применяется в большинстве высокоразвитых стран мира в качестве основного типа государственного аудита и предусматривает, прежде всего, оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных функций, использованию государственных ресурсов, а также принятие рекомендаций по совершенствованию их работы, причем его главной целью является повышение эффективности управления общественными ресурсами. [8] Ведь именно аудит эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, а также их должностных лиц, позволит определить насколько эффективны, результативны и экономичны были произведенные затраты, были ли достигнуты ли поставленные цели финансирования, а также выявить необходимость и обоснованность существования отдельных элементов государственного аппарата управления.
Опираясь на зарубежный опыт формирования и функционирования контрольно-счетных органов, необходимо именно данным органам предоставить полномочия по проведению аудита эффективности исполнительной власти: во-первых, потому что они образуются законодательной властью и подотчетны только ей (и, следовательно, максимально независимы от органов исполнительной власти); во-вторых, вследствие высокой квалификации и профессионального опыта государственных служащих, входящих в их состав (например, даже на региональном уровне руководители и члены контрольно-счетных палат должны иметь высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного контроля, экономики и финансов, как правило, от пяти до десяти лет); [9] в-третьих, в силу того, что осуществление данного вида деятельности является основной для контрольно-счетных органов.
В Российской Федерации участие контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины единой системы исполнительной власти посредством осуществления эффективного финансово-экономического контроля деятельности органов государственного управления осложнено рядом проблем: а) действующее законодательство не определяет роли и места контрольно-счетных органов в процессах повышения исполнительской дисциплины федеральных и региональных органов исполнительной власти; б) в законодательстве и научной литературе не разработан единый понятийный аппарат, который может быть использован в процессе проведения финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов государственного управления; в) отсутствует легальный механизм осуществления данной деятельности, как на федеральном, так и на региональном уровне; г) не закреплена система мер ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за неэффективное и расточительное использование бюджетных средств; д) отсутствуют реальные полномочия контрольно-счетных органов по предупреждению и пресечению неэффективного использования средств федерального и региональных бюджетов; е) не разработаны действенные и результативные процедуры понуждения контрольно-счетными органами органов исполнительной власти в части повышения уровня исполнительской дисциплины, оптимизации и повышения эффективности расходования бюджетных средств; ж) не разработан механизм оценки эффективности и результативности участия контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти; з) на региональном уровне не закреплены гарантии неприкосновенности должностных лиц контрольно-расчетных органов; и) на федеральном уровне отсутствует механизм привлечения к ответственности руководителей Счетной палаты Российской Федерации, а также ее аудиторов, за ущерб, причиненный органам государственной власти и хозяйствующим субъектам в результате неправомерных действий, за недостоверность результатов инициированных ими проверок и ревизий, представляемых в государственные органы или предаваемых гласности, за разглашение государственной или иной охраняемой законом тайны; к) слабо используется зарубежный опыт по участию контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти.
Представляется, что для разрешения проблем участия контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины единой системы исполнительной власти посредством осуществления эффективного финансово-экономического контроля деятельности органов государственного управления, а также определения роли и места контрольно-счетных органов в данном процессе, следует провести ряд последовательных мероприятий.
Необходимо закрепить в действующем законодательстве место и роль контрольно-счетных органов в процессе повышения исполнительской дисциплины федеральных и региональных органов исполнительной власти: во-первых, в связи с тем, что в соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в стране, следует законодательно определить и утвердить систему контрольно-счетных органов в нашей стране, тем более, что само понятие системы контрольно-счетных органов достаточно часто употребляется в нормативно-правовых актах Президента и Правительства Российской Федерации; [10] во-вторых, значительную роль в определении места и роли контрольно-счетных органов (особенного регионального уровня) в контроле исполнительной дисциплины органов исполнительной власти, повышении их статуса и значимости в данном процессе может сыграть принятие Федерального закона «О системе контрольно-счетных органов в Российской Федерации», в котором необходимо закрепить систему взаимоотношений Счетной палаты России с контрольно-счетными органами власти в субъектах Российской Федерации в рамках единой системы контрольно-счетных органов страны, определить правовые основы деятельности регионального уровня системы контрольно-счетных органов (для унификации их правового статуса по всем регионом России); в-третьих, значительное усиление роли контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины в органах государственного управления возможно лишь посредством увеличения объема их реальных полномочий.
Следует разработать в правовой науке и легализовать единый понятийный аппарат участия федерального и регионального уровней системы контрольно-счетных органов в процессе проведения финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов государственного управления. Унификации понятийного аппарата в данной сфере будет способствовать принятие вышеназванного Федерального закона «О системе контрольно-счетных органов в Российской Федерации», в соответствие с которым следует привести понятийный аппарат, используемый в федеральном и региональном законодательстве, регулирующем организацию и деятельность Счетной палаты России и контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации.