б) контроль за образованием и
использованием фонда денежных средств.
1.2 Понятие бюджетного
учреждения. Виды бюджетных учреждений
Государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием.
В соответствии с гражданским законодательством учреждение может быть:
частным (создано гражданином или юридическим лицом);
государственным или муниципальным (создано соответственно Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием).
В свою очередь государственные или муниципальные учреждения могут быть автономными и бюджетными, а с 1 января 2011 г. еще и казенными.
Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Виды бюджетных учреждений и цели их создания представлены в [Приложении 2]
С 1 января 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 08.05.2010 №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», который вносит кардинальные изменения в бюджетный сектор экономики страны. Прежде всего, речь в нем идет об изменении правового статуса бюджетных учреждений [23].
Изменения порядка финансирования и соответствующего статуса бюджетных организаций тесно связаны и с деятельностью, направленной на получение дохода. И прежде чем рассмотреть конкретные особенности ведения внебюджетной деятельности, необходимо определить, как трансформировались учреждения, получающие финансирование из различных уровней бюджета.
Цель реформы бюджетной сферы - повышение эффективности предоставления муниципальных услуг. Задачи реформы бюджетной сферы, определенные федеральным законом №83-ФЗ, приведены в [Приложении 3].
С 1 января 2011 г. статья 161 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, которая ранее была посвящена бюджетным учреждениям, изложена в новой редакции и определяет особенности правового положения казенных учреждений.
Правовое положение, порядок создания, деятельности бюджетных учреждений, формирования и использования имущества бюджетных учреждений, права и обязанности их учредителей, основы управления и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления регулируются Гражданским Кодексом РФ и Федеральным законом от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
Бюджетное учреждение может быть создано путем учреждения, а также реорганизации существующего учреждения. Решение о его создании принимается в порядке, установленном:
Правительством РФ - для федеральных бюджетных или казенных учреждений;
высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ - для бюджетных учреждений субъектов РФ;
местной администрацией муниципального образования - для муниципальных бюджетных или казенных учреждений [28, с. 58].
Учредительным документом бюджетного учреждения является устав, который утверждается собственником имущества в порядке, установленном указанными выше органами. Изменения в устав также вносятся ими.
Устав бюджетного учреждения содержит:
наименование учреждения с указанием типа (бюджетное учреждение);
сведения о собственнике имущества учреждения;
исчерпывающий перечень видов деятельности, которые учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано;
указания о структуре, компетенции, порядке формирования, сроках полномочий и порядке деятельности органов управления учреждения.
Учредителем бюджетного учреждения является:
Российская Федерация - в отношении федерального бюджетного или казенного учреждения;
субъект РФ - в отношении бюджетного или казенного учреждения субъекта РФ;
муниципальное образование - в отношении муниципального бюджетного или казенного учреждения.
Основной деятельностью бюджетного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых оно создано. Исчерпывающий перечень видов деятельности бюджетного учреждения определяется его уставом [28, с. 60].
Законодательством могут устанавливаться ограничения на виды деятельности, которыми вправе заниматься некоммерческие организации отдельных видов, в том числе бюджетные учреждения.
Бюджетное учреждение может осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствует указанным целям. Такой деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров, работ, услуг, а также приобретение и реализация имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах.
Приносящая доход деятельность в основном ведется сверх установленного государственного (муниципального) задания. Однако в случаях, определенных федеральными законами, она может осуществляться в пределах указанного задания. При этом цена услуги (плата) в рамках приносящей доход деятельности устанавливается соответствующим органом, выполняющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом [25, ст. 9].
К запрещенным для бюджетных учреждений видам деятельности относятся приобретение и реализация ценных бумаг и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика.
Бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах [16, с. 24].
Бюджетное учреждение осуществляет полномочия федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления по исполнению публичных денежных обязательств перед физическим лицом. Порядок исполнения обязательств устанавливается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования.
Некоммерческие организации, в том числе бюджетные учреждения, обязаны ежегодно размещать в сети Интернет или предоставлять средствам массовой информации для опубликования отчет о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в уполномоченный орган или его территориальный орган.
Имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления.
Статья 296 Гражданского Кодекса Российской Федерации в редакции Закона №83-ФЗ определяет право оперативного управления имуществом следующим образом: учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением либо приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у учреждения, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению [1, с. 6].
Собственником имущества бюджетного учреждения является Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование.
Бюджетное учреждение может быть
учредителем некоммерческой организации или хозяйственного общества. Учредителем
некоммерческой организации оно может быть с согласия собственника, а
учредителем хозяйственного общества в случаях и в порядке, которые
предусмотрены федеральными законами. В обоих случаях бюджетное учреждение может
передавать в качестве вклада в уставный капитал денежные средства (если иное не
установлено условиями их предоставления) и другое имущество, за исключением
особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или
приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему
собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества.
1.3 Методы и порядок
планирования и финансирования расходов бюджетных учреждений
Финансирование бюджетных учреждений осуществляться в форме субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием. Кроме этого, из бюджетов бюджетной системы РФ могут предоставляться бюджетным учреждениям субсидии на иные цели [23, Ст. 78].
Порядок определения объема указанных субсидий и условия их предоставления из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.
Государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями, а в случаях, установленных законодательством РФ, иными юридическими лицами.
Государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) [23].
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания данного имущества учредителем не осуществляется.
Финансовое обеспечение осуществления бюджетными учреждениями полномочий федерального органа государственной власти (государственного органа), органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств производится в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования.
Планирование финансово-хозяйственной деятельности осуществляется на основе государственного (муниципального) задания. Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения формирует и утверждает орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания [18, с. 19].
Планирование расходов учреждения, осуществляемых за счет субсидий на возмещение нормативных затрат по выполнению государственного заказа, производится без представления в финансовый орган муниципального образования документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств.
Расходы учреждения, источником финансового обеспечения которых являются субсидии на иные цели (кроме выполнения государственного задания) и бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной собственности, осуществляются на основании документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств. При этом содержание операции должно соответствовать кодам КОСГУ и целям предоставления субсидии согласно порядку санкционирования указанных расходов.
Бюджетные средства бюджетных учреждений расходуются по следующим направлениям:
оплата труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и штатным расписанием учреждения, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;
перечисление страховых платежей в фонд социального страхования, пенсионный фонд и фонд обязательного медицинского страхования;
командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;
оплата товаров и услуг по муниципальным заданиям;
оплата товаров и услуг в соответствии с утвержденными планами без заключения государственных или муниципальных заданий [27, с. 22].
По сути, это укрупненная экономическая классификация расходов бюджета, которая в дальнейшем детализируется в целях планирования и учета.
Статьи плана финансово-хозяйственной деятельности жестко привязаны к определенным целям расходов, что обеспечивает действенный механизм контроля целевого назначения расходов. Большинство плановых норм и нормативов (кроме сферы оплаты труда и денежных компенсаций и трансфертов) при составлении плана самостоятельно рассчитываются учреждением с учетом местных цен и тарифов.
К примеру, расходы на коммунальные услуги определялись на основе технологических норм для данного типа помещения, исходя из реально сложившегося уровня цен. Хотя существуют нормы обеспеченности работников площадью помещения, для расчета коммунальных расходов они не применяются из-за невозможности их соблюдения.
В [Приложении 4] предлагается схема расчета расходов в разрезе наиболее часто используемых подстатей бюджетной классификации, перечень документов, необходимых в расчетах и применяемый метод планирования объема расходов.
В обоснование для каждой статьи (подстатьи) экономической классификации существуют следующие методы оценки объема расходов:
а) Нормативный метод, при котором
объем субсидии на исполнение обязательства определяется исходя из удельных
нормативов и числа физических или юридических лиц, органов государственной
власти или учреждений, имеющих право на получение бюджетных средств -
подразумевает определение объема расходов по формуле:
РО = n1*К1 + n2*К 2 + …., (1)
где РО - объем расходов;, n2 … - нормативы расходов на одного условного носителя расходного обязательства (части расходного обязательства) (тыс. руб.);
К1, К2 … - планируемое (прогнозируемое) число условных носителей расходного обязательства (ед.) в соответствующем году (число получателей установленного норматива) [19, с. 7].
Нормы могут быть:
денежным выражением натуральных показателей удовлетворения социальных потребностей (например, нормы расходов на питание в бюджетных учреждениях, обеспечение их медикаментами, мягким инвентарем и др.),
нормы индивидуальных выплат (например, ставка заработной платы, размеры пособий, стипендий и т.д.);
нормы, в основе которых лежат средние статистические величины расходов за ряд лет, а также материально - финансовые возможности общества в конкретном периоде (например, нормы на содержание помещений, учебных расходов и т, д.).