Кроме того, на базе крупных городов создается третий тип муниципальных образований - городской округ, сочетаний в себе признаки как поселения, так и муниципального района. В этом случае близость местной власти к населению обеспечивается за счет закрепления в Федеральном законе критериев определения количественного состава представительного органа в зависимости от численности жителей горского округа.
Заложенная в законе система межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами позволяет создать стабильные долговременные условия формирования местных бюджетов.
По существу, речь идет о таких изменениях, которые можно назвать революционными, поскольку они касаются значительного перераспределения властных полномочий, перераспределения бюджетных ресурсов, перераспределения собственности не только на муниципальном уровне, но и между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и местной властью.
Сбалансированность местных бюджетов является важным условием осуществления полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
В основе понятия сбалансированности лежит соответствие объема предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита3.
Предлагаемые нами мероприятия можно назвать тремя шагами к обеспечению сбалансированности местных бюджетов. Первый шаг нацелен на мобилизацию доходов местных бюджетов, второй - на рационализацию расходов, третий шаг поможет выявить источники финансирования дефицита местного бюджета.. Мобилизация доходов местных бюджетов
. Мероприятия по увеличению поступлений местных налогов. Важным источником мобилизации доходов местного бюджета является увеличение поступлений от местных налогов (налог на имущество физических лиц и земельный налог).
В целях увеличения доходов местного бюджета, а также организации контроля за начислением и поступлением земельного налога и налога на имущество физических лиц необходимо осуществление следующих мер:
Проведение мероприятий по выявлению собственников земельных участков и другого недвижимого имущества и привлечения их к налогообложению.
Содействие в оформлении прав собственности на земельные участки и имущество физическими лицами.
Установление экономически обоснованных налоговых ставок по местным налогам.
В целях обеспечения полноты учета налогоплательщиков представляется целесообразным проведение органами местного самоуправления работы по выявлению собственников имущества и земельных участков, не оформивших имущественные права в установленном порядке, а также разъяснительной работы с физическими лицами, которые являются потенциальными плательщиками налога на имущество физических лиц.
В соответствии со статьей 219 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности на здания, сооружения и другое вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает с момента такой регистрации.
С целью формирования объективной информации о строениях и сооружениях на территории муниципального образования органам местного самоуправления следует создать в соответствии с требованиями статьи 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации информационные системы градостроительной деятельности, что также позволит своевременно выявлять вновь построенные объекты, на которые в установленном порядке не оформлены права собственности.
. Рационализация перечня действующих льгот и их соответствие общественным интересам. В целях реализации прав органов местного самоуправления по установлению налоговых льгот рекомендуется утвердить порядок проведения оценки эффективности налоговых льгот по местным налогам с учетом показателей бюджетной и социальной эффективности, а также предусмотреть введение процедуры запрета по рассмотрению проектов решений, предусматривающих предоставление и пролонгацию налоговых льгот без соответствующей оценки.
При этом критерии оценки эффективности предоставления налоговых льгот должны исходить из обязательности выполнения следующих условий:
Обеспечение экономической заинтересованности хозяйствующих субъектов в расширении приоритетных для муниципальных образований направлений хозяйственной деятельности и стимулирование участия в реализации программ социально-экономического развития муниципального образования;
Создание необходимых экономических условий для развития инновационной и инвестиционной деятельности;
Оказание благоприятных экономических условий для деятельности предприятий, применяющих труд социально-незащищенных категорий населения.
Кроме того, рекомендуется в случае необходимости использовать практику замены предоставления налоговых льгот либо адресным финансированием с отражением в расходной части местного бюджета, либо предоставлением инвестиционного налогового кредита.
. Мероприятия по привлечению дополнительных неналоговых доходов местных бюджетов. В целях увеличения доходной части местных бюджетов необходимо разработать комплекс мер по поступлению неналоговых доходов, так как муниципальные образования имеют реальные возможности по мобилизации неналоговых доходов.
.1. Увеличению доходов от использования муниципального имущества способствует систематизация сведений о его наличии и использовании. В этой связи рекомендуются следующие мероприятия:
проведение инвентаризации имущества, находящегося в муниципальной собственности, с целью выявления неиспользованного (бесхозного) и установление направления эффективного его использования;
определение и утверждение перечня сдаваемого в аренду имущества с целью увеличения доходов, получаемых в виде арендной платы или иной платы за сдачу во временное владение и пользование;
выявление неиспользуемых основных фондов бюджетных учреждений и принятие соответствующих мер по их продаже или сдаче в аренду;
установление перечня имущества, подлежащего передаче под залог, в доверительное управление и расчет объемов доходов, поступающих в бюджет;
утверждение программы приватизации муниципального имущества и поступления средств в бюджет;
осуществление учета доходов по акциям, другим формам участия в капитале, в том числе от распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности предприятий, находящихся в муниципальной собственности.
.2. С целью обеспечения поступления в местный бюджет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, необходимо провести следующие мероприятия:
принять нормативные правовые акты о порядке и размерах зачисления в бюджет части прибыли муниципальных унитарных предприятий;
внедрять методы бюджетирования в управлении хозяйственной деятельностью муниципальных унитарных предприятий, направленные на увеличение прибыли;
установить контроль со стороны органа местного самоуправления за формированием и расходованием резервных фондов муниципальных унитарных предприятий, использованием амортизационных отчислений.
.3. В целях мобилизации доходов по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, рекомендуется предусмотреть установление заданий по объемам привлечения дополнительных средств муниципальными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, без ущерба размеру и качеству услуг, предоставляемых населению бесплатно.
При этом важным фактором должен явиться консолидированный учет доходов бюджетных учреждений из всех источников финансирования, включая доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, и осуществление покрытия расходов бюджетных учреждений за счет всех их доходов.
.4. В целях увеличения поступлений неналоговых доходов местных бюджетов органам местного самоуправления муниципальных образований необходимо организовать работу по привлечению дополнительных средств в местный бюджет путем:
установления размеров платы за пользование бюджетными средствами, предоставляемыми на возвратной и возмездной основе;
начисления процентов в случае продления срока по предоставленным ранее отсрочкам и рассрочкам платежей;
установления ответственных администраторов неналоговых доходов и определения требований к их деятельности;
назначения представителей муниципального образования в акционерные общества с долями муниципального образования для защиты интересов муниципального образования;
планирования поступлений в местный бюджет от возврата дебиторской задолженности прошлых лет.
.5. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. предусматривается возможность введения самообложения граждан муниципального образования. Действие указанной статьи наиболее актуально и эффективно применимо в сельских поселениях.
Для установления самообложения граждан требуется принятие местных нормативных правовых актов представительного органа, местной администрации и решение референдума (схода граждан), которые должны решить следующие вопросы:
определение размеров платежей, плательщиков, льготных категорий граждан;
установление сроков уплаты, целей и порядка использования собранных средств, а также введение санкций при нарушении сроков уплаты;
Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с уставом муниципального образования.. Мероприятия по рационализации расходов местных бюджетов
Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип эффективности и экономичности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием рационального объема средств4.
При подготовке мероприятий по рационализации расходов местных бюджетов следует исходить из того, что основными условиями рационального и эффективного расходования бюджетных средств являются следующие:
. Соблюдение принципов разграничения расходных обязательств. Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип самостоятельности бюджетов, который определяет право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, в том числе определять формы и направления расходования средств местных бюджетов (за исключением расходов, финансируемых за счет бюджетов других уровней)5.
В этой связи расходные обязательства местных бюджетов включают расходы по вопросам местного значения муниципальных образований, определенные в соответствии со статьями 14-16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в зависимости от видов муниципальных образований.
Кроме того, в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусматривается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и (или) субъектов Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из соответствующих бюджетов.
При этом следует иметь в виду, что органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий только в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
В результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, имущество, находящееся в муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации в случаях, определенных статьей 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ.
В этой связи необходимо предусмотреть процедуру передачи (завершения передачи) органам власти субъектов Российской Федерации и федеральным органам исполнительной власти в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации имущества муниципальных организаций и бюджетных учреждений, осуществляющих деятельность в сфере вопросов, относящихся к полномочиям органов государственной власти.
В соответствии с пунктом 4 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ в целях рационализации расходов местных бюджетов и повышения качества предоставляемых бюджетных услуг целесообразно заключать соглашения между муниципальными районами и поселениями, находящимися на их территории, о передаче осуществления части своих полномочий за счет субвенций из соответствующих бюджетов.
. Составление и ведение реестра расходных обязательств муниципального образования.
В целях выполнения функций и задач органов местного самоуправления при проведении оценки расходных обязательств рекомендуется осуществить следующие мероприятия:
определить объемы, структуру и размеры бюджетных расходов в соответствии с направлениями использования и поставленными целями;
утвердить перечень мероприятий, программ, проектов, а также категорий получателей бюджетных средств;
установить конкретный порядок финансового обеспечения и исполнения расходных обязательств;
утвердить методики оценки стоимости расходных обязательств.
Следует обязательно предусмотреть утверждение порядка учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке решения о бюджете на очередной финансовый год.
. Внедрение принципа бюджетирования, ориентированного на результат. Важнейшим направлением совершенствования системы управления бюджетными расходами является внедрение в бюджетный процесс принципов бюджетирования, ориентированного на результат. В рамках внедрения указанных принципов важными факторами являются:
создание системы учета потребности в предоставляемых услугах муниципального образования;
оценка и анализ причин отклонений утвержденных годовых показателей расходов от фактических затрат в результате исполнения местного бюджета за три предшествующих года;
внедрение механизмов формирования расходной части бюджета, обеспечивающих взаимоувязку объемов бюджетного финансирования с системой мер, направленных на достижение заданных результатов;
стимулирование органов управления, их структурных подразделений к поиску резервов повышения эффективности бюджетных расходов;
создание системы мониторинга и результативности оказываемых бюджетных услуг для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы и оценки эффективности бюджетных расходов на основе анализа степени достижения конечных результатов;
утверждение стандартов качества предоставления бюджетных услуг по их видам и порядку оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг установленным стандартам;