Волгоградский государственный университет, г. Волгоград, Российская Федерация
"Большие вызовы" как фактор трансформации государственно-правовых отношений
Данил Валерьевич Кононенко
“BIG CHALLENGES” AS A FACTOR OF TRANSFORMATION OF STATE-LEGAL RELATIONS 1
Danil V. Kononenko
Volgograd State University, Volgograd, Russian Federation
Introduction: in recent years the “big challenges” category has rapidly come into language use. From the word combination of a prognostic-journalistic nature, the expression has penetrated normative legal acts, becoming a legal category that can potentially change social relations. However, in legal acts and a fairly small catalog of legal scientific publications, this construct is considered through the prism of socio-economic relations; its legal essence and possible state-legal transformations that may follow it are not highlighted. Purpose: to give an overview of the “big challenges” category through its genesis, transformation, and through the prism of legal realities. Methods: the methodological framework for the study was made up of general scientific methods - analysis and synthesis, as well as specific scientific methods - formal-legal and comparative-legal. Results: big challenges, initially referring to the category of scientific knowledge of the IT sphere, are subsequently used concerning a wide group of public relations, finding their consolidation in the program documents of an international and national nature. At the domestic level, acts are not only a declaration of intent but also a mandatory work plan for public authorities.
In Russia, the final consolidation of the term “big challenges” in public-legal rhetoric took place in 2016, which led to the introduction of changes or the appearance of new legal acts of a planned nature.
Conclusions: despite the legal definition of “big challenges” in the Strategy of Scientific and Technological Development of the Russian Federation, there is still no legal description of the institution under consideration, although it carries huge legal potential, including in the field of public administration, laying the foundations for such a promising way of influencing social relations as smart regulation. An attempt is made to define “big challenges” in the legal discourse.
Key words: big challenges, strategy, smart regulation, digitalization, transformation.
Введение: последние годы отмечены стремительным вторжением в языковой оборот категории «большие вызовы». Из словосочетания прогностическо-публицистического плана выражение проникло в нормативные
правовые акты, став юридической категорией, потенциально способной изменить социальные отношения. Однако в правовых актах и достаточно небольшом каталоге юридических научных публикаций данный конструкт рассматривается через призму социально-экономических отношений, не выделяются его правовая суть и возможные государственно-правовые преобразования, которые могут за ним воспоследовать. Цель: дать обзорную характеристику категории «большие вызовы» сквозь ее генезис, преобразование и через призму правовых реалий. Методы: методологическую основу исследования составили общенаучные методы - анализ и синтез, а также частнонаучные - формально-юридический и сравнительно-правовой. Результаты: «большие вызовы», изначально относясь к категории научного знания IT-сферы, впоследствии используются применительно к широким группам общественных отношений, находя свое закрепление в программных документах международного и национального характера. На внутригосударственном уровне акты являются не только декларацией намерений, но и обязательным планом работы для публичных органов управления. В России окончательное закрепление в публично-правовой риторике термина «большие вызовы» произошло в 2016 г., что привело к внесению изменений или появлению новых правовых актов планового характер а. Выводы: несмотря на легальное определение «больших вызовов» в Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации, по-прежнему отсутствует правовая характеристика рассматриваемой институции, несмотря на то что она несет в себе колоссальный правопреобразующий потенциал, в том числе и в сфере публичного управления, закладывая основы для такого перспективного способа воздействия на социальные отношения, как «smart regulation». Предпринята попытка дать дефиницию «больших вызовов» в правовом дискурсе.
Ключевые слова: большие вызовы, стратегия, умное регулирование, цифровизация, трансформация.
правовой социальный большой вызов
Введение
Во второй половине 2010-х гг. в русской языковой среде (наука, публицистика) закрепилось такое понятие, как «большие вызовы».
Неопределенный характер громко звучащей словесной конструкции приобретает правовое наполнение в силу стремлений отечественного правотворца включать эту категорию в нормативные правовые акты. При этом «большие вызовы» и смежный с ними лингвистический аппарат оказывают существенное воздействие на последующее нормотворчество, как правило, подзаконное, но, учитывая, что речь идет о развитии положений программного свойства, влияющих на социальные отношения в перспективной хронологии, степень их важности стоит вровень с законотворчеством.
Генезис категории «большие вызовы»: зарубежный и международный опыты
В зарубежной науке такое понятие используется по меньшей мере 30 лет, изначально относясь к сфере высоких технологий [23].
Практически одновременно искомая категория появилась в лексике национальных правительственных организаций [13; 26].
Впоследствии постановка «больших вызовов» стала использоваться и в иных сферах научного знания, а также в международной и общественной деятельности при декларировании актуальной повестки [19; 21]. Символичным актом в канун XXI столетия был доклад Генерального секретаря ООН [28], зафиксировавший постановку на общемировом уровне Целей развития тысячелетия (всего 8) как ответ на глобальные вызовы. Достижение данных целей было запланировано к 2015 г., впоследствии они были переформатированы на Цели устойчивого развития (всего 17).
Нельзя не отметить, что озвученные «большие (глобальные) вызовы» затрагивают все человечество, предполагая, что каждый субъект социальных отношений сможет включиться на своем участке в решение проблем общемирового масштаба, поскольку промедление в данной ситуации может отразиться на жизни не только последующих поколений, но и нынешнего. Несмотря на это, решающая роль в существующем формате мироустройства отводится национально-государственным и международным институциям как структурам, способным системно организовать работу большинства социальных субъектов, исходя из самого обширного перечня полномочий, закрепленных в международных документах и национальных нормативных правовых актах, конституирующих текущий правовой статус этих акторов. В силу принимаемых декларативных решений происходит переформатирование государственно-правовой реальности стран, присоединяющихся к инициативам по ответу на предъявленные вызовы. Вместе с тем практика реагирования может существенным образом отличаться даже в рамках государств одной правовой семьи. В США процедура ответа на «большие вызовы» имеет децентрализованный характер и сопровождается распределением роли оператора ответа на существующие проблемы между государственными и частными субъектами. Это может быть проект DARPA Grand challenge, курируемый Министерством обороны США - спортивные соревнования робототехнических устройств с целью развития транспортных средств, управляемых без непосредственного участия человека [18]. При этом в названии используется слово challenge в еще одном часто используемом значении «спортивное соревнование» [16]. Целый перечень глобальных инициатив как ответ на «большие вызовы», поддерживаемый правительственным Агентством США по международному сотрудничеству (USAID) [27]. Инициатива Grand Challenges In Global Health, провозглашенная в 2003 г., курируется крупным частным некоммерческим Фондом Билла и Мелинды Гейтс [15]. В свою очередь, в Великобритании позиционирование «больших вызовов» в правовом поле носит более централизованный характер, хотя остается на ведомственном подзаконном уровне (программа Industrial Strategy, оператор - Минестер- ство бизнеса, энергетики и промышленной стратегии) [20].
Подзаконный, а зачастую и декларативный характер «больших вызовов» несет в себе риски включать в содержание данного термина краткосрочные трендовые проблемы с неясной перспективой, тем самым добавляя популизма и размывая существующий термин или вычленяя частные элементы из более общих проблем. Это характерно для ситуации 2020-2021 гг. в связи с пандемией COVID-19, вплоть до использования термина «вызов» (challenge) в качестве маркетингового хода для привлечения клиентов юридических услуг [17] либо закрепляя в коммуникационной среде термин «ответ» (response) [25], предполагающий собой реагирование на «вызов» (challenge).
«Большие вызовы» в российском правовом поле
Генезис правовой категории «большие вызовы» как стартовой точки связан со Стратегией научно-технологического развития Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 01.12.2016 (далее - Стратегия) [8] и обозначенной на состоявшемся в ту же дату Послании главы государства Федеральному собранию [6].
Первые две декады 2000-х гг. ознаменовали собой появление документов смежного характера: с одной стороны, данные акты государственно-правового творчества носят в себе потенциал нормативно-правового измерения, будучи обязательными к выполнению в случае делегирования определенных полномочий, а также нахождения в определенной иерархичной системе российского правового корпуса. С другой стороны, документы подобного рода характеризуются программными, плановыми свойствами, декларированием ожидаемых достижений. Представляется, что подготовление таких актов придает планированию более строгий и обязательный к выполнению характер. Это оказывает проспективное влияние как на общественные отношения, которые являются предметом документа, так и на последующий каталог нормативных правовых актов, в том числе и законов.
Нормативно-правовая фиксация появления такого рода документов произошла в Федеральном законе от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [11]. Данные акты носят не только нормативно-правовое значение, но и программно-политическое, декларируя намерения государства в той или иной сфере, «в документах планирования политические аспекты всегда излагаются в юридическом преломлении» [5, с. 488-489].
Документы стратегического планирования разрабатываются на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. В силу тематики данной статьи требуется перечисление документов федерального уровня. В рамках классификации по простейшему критерию, форме представления, таковыми являются: 1) Послание Президента; 2) стратегия; 3) доктрина; 4) основы государственной политики; 5) прогноз, 6) государственная программа; 7) основные направления деятельности; 8) схема; 9) план деятельности. При этом «большие вызовы» продекларированы в акте, относящемся к типу «стратегия», являющимся, с точки зрения законодателя, документом целеполагания, что подчеркивает особую важность выявленных проблем и путей решения. Исследователями отмечается, что стратегия - это «план действий по решению масштабной общественной проблемы... Стратегия, в отличие от доктрины, имеет намного больший размах» [4, с. 60]. Симптоматично, что для решения проблем (вне зависимости от степени их важности) требуется постановка и конституирование существующих проблем. В конечном итоге именно осознание существующих коллизий и их негативного влияния на общественные отношения позволяет выработать целеполагающие способы воздействия и нивелирования проблемного поля, не делая программный документ еще одним движением ради движения.
Самой Стратегией «большой вызов» определяется как «объективно требующая реакции со стороны государства совокупность проблем, угроз и возможностей, сложность и масштаб которых таковы, что они не могут быть решены, устранены или реализованы исключительно за счет увеличения ресурсов» (подпункт «б» пункт 4 Стратегии). Предполагается, что решение проблем, обозначенных в соответствующей Стратегии, невозможно лишь экстенсивным путем, необходима коренная перестройка общественных отношений и правовая регуляция - лишь одно из средств.
Стоит отметить, что присутствие термина «большие вызовы» (в первую очередь в информационно-технологической сфере) не воспрепятствовало тому, что в течение 2016 г. разработка этой и смежных с ней категорий осуществлялась в социально-экономическом русле. Провозвестниками правового закрепления «больших вызовов» в правовой среде стали: 1) панельная сессия «Большие вызовы - стимул для развития науки» Петербургского международного экономического форума, который состоялся 16.06.2016 [1], 2) работа тематической группы по разработке Стратегии при Высшей школе экономики [12]. В частности, в программе панельной сессии ПМЭФ «большие вызовы» обозначались как «комплекс проблем, рисков, возможностей, значимых факторов и долгосрочных процессов», тогда как в докладе ВШЭ «Целевое будущее России: научно-технический аспект» под «большими вызовами» понимаются «явление и методический подход в государственной социально-экономической и научной политике» и в то же время «проблемы, которые стояли перед обществом», позволяющие обеспечить единство науки, технологии и инновации (Science, technology and innovation; STI) [24]. Отмечается, что в контексте разработки социально-экономического определения «больших вызовов» российские исследователи опирались на известную формулу, использованную в различных правовых актах и отчетах правительственых служб США: «Большая (фундаментальная) проблема, решение которой требует серьезных ресурсов (инновационных подходов) и т. д.» [21].
Вследствие принятия целеполагающего стратегического документа, которым задается тон дальнейшего преобразования социальных отношений, отмечается увеличение количества иных актов стратегического свойства, развивающего исследуемую Стратегию. К примеру, большой вызов, касающийся освоения территории Арктики, получил развитие в Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г. (утв. Указом Президента РФ от 26.10.2020 № 645) [10]. В то же время развитие цифровой экономики и стремление российского государства не остаться за бортом общественных изменений были уточнены в Национальной стратегии развития искусственного интеллекта на период до 2030 г. (утв. Указом Президента РФ от 10.10.2019 № 490) [9]. Иные субъекты нормотворчества также для развития положений Стратегии могут принимать акты, привносящие сущностное наполнение и позволяющие спланировать конкретные мероприятия, решающие задачи Стратегии, к примеру, Программа фундаментальных научных исследований в Российской Федерации на долгосрочный период (20212030 гг.) (утв. Распоряжением Правительства РФ от 31.12.2020 № 3684-р) [7].
При этом, помимо классических методов регулирования со стороны государства, социум все больше и больше предъявляет запрос на иные формы и способы регулирования, поскольку «в условиях цифровизации правовой реальности имеет место процесс трансформации правовой политики» [2, с. 22]. В силу этого учеными разрабатывается концепция «умное регулирование» («smart regulation») [3], позволяющая внедрить публичные практики, адекватные ответам на возникающие «большие вызовы». Программные документы зарубежных государств уже включают в себя руководства по умному регулированию общественных процессов [14].
Выводы
«Большие вызовы» представляют собой фундаментальные проблемы и угрозы, которые могут привести к катастрофическим последствиям в общемировом масштабе. Они требуют нетривиальных решений, в том числе и в контексте государственно-правовой сферы.
«Большие вызовы» с правовой точки зрения представляют собой структурные единицы целеполагающих правовых документов стратегического планирования, фиксирующие в правовом контексте проблемное поле общегосударственного масштаба, инициирующие иерархичную систему общих, отраслевых и ведомственных документов стратегического планирования, а также изменения процедуры публично-правового управления.
Примечание
1 Исследование выполнено за счет средств гранта Российского научного фонда N° 21-18-00484, https ://rscf.ru/project/21-18-00484/.
The research was carried out at the expense of the Russian Science Foundation grant No. 21-1800484, https://rscf. ru/project/21-18-00484/.
Список литера туры
1. «Большие вызовы» - стимул для развития науки // Программа панельной сессии ПМЭФ-2016. - Электрон. текстовые дан. - Режим доступа: http:// youngscience.gov.ru/media/files/file/kMS9X6hbigAy TDwbALxFWfMGNABr7OYM.pdf
2. Гаврилова, Ю. А. Трансформация правовой политики в условиях цифровизации правовой реальности / Ю. А. Гаврилова, О. С. Рыбакова // Legal Concept = Правовая парадигма. - 2020. - Т. 19, № 4. - С. 17-23.
3. Давыдова, М. Л. «Умное регулирование» как основа совершенствования современного правотворчества / М. Л. Давыдова // Журнал российского права. - 2020. - № 11. - С. 14-29. -
4. Кононов, Л. А. Роль официальных документов: концепций, доктрин и стратегий в политическом управлении Российской Федерации / Л. А. Кононов // Право и современные государства. - 2017. - № 2. - С. 55-66.
5. Мушинский, М. А. Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе российской федерации: проблемы статуса, юридической техники и соотношения друг с другом / М. А. Мушинский // Юридическая техника. - 2018. - № 9. - С. 488-499.