Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
«Большая пятерка» и миротворческая деятельность Организации Объединенных Наций: политические и правовые вызовы и угрозы
Сазонова Кира Львовна
кандидат юридических наук, кандидат политических наук
доцент, кафедра государственно-правовых дисциплин
Аннотация
безопасность миротворчество совет коллективный
«Большая пятерка», «великие державы», «постоянная пятерка» - всё это термины, используемые для обозначения постоянных членов Совета Безопасности Организации Объединенных Наций. Именно эти государства - Российская Федерация, Соединенные Штаты Америки, Великобритания, Франция и Китай - несут особую ответственность за поддержание международного мира и безопасности, принимая решения, влияющие на всю систему универсальной коллективной безопасности. Реакция международного сообщества на данный факт весьма неоднозначна на протяжении всех шестидесяти восьми лет существования Организации Объединенных Наций. Постоянные члены Совета Безопасности ООН невероятно дорожат своим статусом и всячески оберегают его, однако именно они также несут основную политическую ответственность за промахи и неудачи организации в целом. Именно поэтому автору представляется необходимым проследить роль «большой пятерки» в системе миротворчества Организации Объединенных Наций. Автор анализирует поведение стран «большой пятерки» в условиях постоянного усложнения задач, стоящих перед Организацией Объединенных Наций, а также рассуждает о перспективах реформирования существующей системы функционирования Совета Безопасности ООН.
Ключевые слова: международное право, Совет Безопасности, ООН, миротворчество, "великие державы", "большая пятерка", международные отношения, право вето, применение силы, государства
Abstract
"The Big Five", "the Great Powers", "the permanent Five" - all of these terms refer to the Permanent Member of the Security Council of the United Nations Organizations. These states - the Russian Federation, the United States of America, the Great Britain, France and China - bear special responsibility for the protection of international peace and security, and they make decisions, which influence the entire universal collective security system. Throughout 68 years of existence of the UN the reaction of the international community to this institution has been ambiguous. The Permanent Members of the Security Council of the UN treasure their status greatly and protect it actively, and these states also bear the key political responsibility for the mistakes and failures of the organization as a whole. That is why, it is of interest to the author to study the role of the "Big Five" in the peace-making system of the UN. The author analyzes the actions of the "Big Five" states in the conditions of continually complicating goals, which the UN is facing, and she also discusses the perspectives for the future reform of the UN Security Council.
Keywords: international law, Security Council, the UN, peace-making, the Great Powers, the Big Five, international relations, veto, use of force, states
Основная часть
С древних времен проблемы войны и мира играли важнейшую роль в системе международных отношений. С развитием международного права и более жестким закреплением международных обязательств появились предпосылки для создания всеобъемлющей или, по терминологии Организации Объединенных Наций, универсальной системы коллективной безопасности. Вестфальский мирный договор 1648 г., развитие принципа государственного суверенитета, «европейский концерт» XIX в., гуманизация правил ведения военных действий после Гаагских мирных конференций 1899 и 1907 гг., ошибки и достижения Лиги Наций в период между двумя великими войнами, и, наконец, создание Организации Объединенных Наций в 1945 г. - все эти события во многом определили те международные отношения, в которых мы существуем на сегодняшний день.
В свете международно-правовых достижений XX в., в контексте осознания губительности широкомасштабных военных действий по итогам двух мировых войн, унесших более 60 млн. человеческих жизней, а также в результате анализа последствий применения атомного оружия стало очевидно, что одной из основных задач, стоящих перед человечеством, является выработка международно-правового механизма, который смог бы обеспечить оптимальный уровень защищенности для субъектов международных отношений и международного права. Глобализация как процесс растущей взаимозависимости всех субъектов международного права также является веским аргументом в пользу необходимости развития универсальной системы, регулирующей сферу поддержания международной безопасности. Важнейшим звеном действующей системы универсальной коллективной безопасности, созданной после Второй мировой войны, являлась и продолжает оставаться Организация Объединенных Наций, обладающая поистине уникальными международно-правовыми полномочиями. Именно структура Организации Объединенных Наций привела к тому, что даже сегодня термин «великие державы» звучит вовсе не архаично, а вполне актуально и современно.
Политическое и концептуальное наполнение термина «великие державы» происходило на протяжении почти трех столетий. За это время и состав участников, и критерии членства в «клубе великих держав» неоднократно менялись, особенно в периоды, следующие за мировыми войнами, само участие в которых тоже зачастую определялось стремлением того или иного государства подняться на верхнюю ступеньку политического влияния и получить право называться «великой державой». Османская империя в XVII в., Франция после Тридцатилетней войны, Испания и Португалия в период колониальных завоеваний, Германская империя периода Отто фон Бисмарка, Британская империя в статусе «владычицы морей» - все эти страны в разные исторические периоды так или иначе стремились или соответсвовали громкому титулу «великие державы».
Сегодня термин «великие державы» часто встречается и в прессе, и в научных исследованиях, причем смысл, вкладываемый в это понятие разными авторами, зачастую весьма различен. Нынешний состав «великих держав» в лице Российской Федерации, Китая, США, Франции и Великобритании был обусловлен реалиями послевоенного времени и являлся, безусловно, своего рода уникальным компромиссом между двумя противоборствующими идеологическими и экономическими системами социализмом и капитализмом - каждая из которых была представлена в Совете Безопасности ООН. Покидая Крымскую конференцию, У. Черчилль заявил: «Постоянная дружба и сотрудничество трех великих держав были провозглашены более точно и более авторитетно, чем когда-либо раньше» [7, c. 112]. Эта патетичная фраза, однако, не помешала Совету Безопасности на протяжении почти семидесяти лет быть ареной противостояния стран «большой пятерки». Кроме того, У. Черчилль не случайно назвал цифру «три» - Китай и Франция действительно вошли в «клуб великих держав» позже, создав ситуацию относительного паритета между двумя антагонистическими блоками.
Ситуация последнего десятилетия, с точки зрения политического расклада, практически ничем не отличается от того, какой была ситуация десятилетиями ранее. Ситуация «арабских весен» на Ближнем Востоке в последние два года и протоколы Совета Безопасности заседаний по связанным с этим вопросам наглядно продемонстрировали, что привычная схема сохраняется - Российская Федерация и Китай с одной стороны, США, Франция и Великобритания по «другую сторону баррикад». Очевидно, что ни распад Советского Союза и формальное окончание «холодной войны», ни глобализация, ни появление новых вызовов и угроз в лице международного терроризма и воинствующего радикализма не смогли изменить парадигму противостояния Запад-Восток в тех ситуациях, когда вопросы касаются коллективной безопасности и миротворчества.
Институт постоянного членства «большой пятерки» и особые привилегии, связанные с ним, традиционно вызывают массу дискуссий и вопросов. Почему именно эти страны фактически определяют сегодня миротворческую политику важнейшей организации в мире? Чаще всего звучит версия, что именно эти страны выиграли Вторую мировую войну, это страны-победительницы, спасшие мир от «фашистской чумы». Никоим образом не умаляя значения данного неоспоримого исторического факта, хотелось бы отметить, что за истекшие почти семьдесят лет произошел целый ряд событий, которые существенным образом изменили политический ландшафт, что, однако, никак не повлияло на состав «большой пятерки» СБ ООН. Число государств на политической карте, по сравнению с 1945 г., увеличилось почти втрое. Распался Советский Союз, бывшие страны-сателлиты приняли капиталистическую модель и вошли в ключевые международные организации Запада. Коренным образом поменялась мировая экономическая система, возникли транснациональные корпорации, состоялась очередная информационная революция. Япония и Германия, когда-то «проигравшие» мировую войну, сегодня являются крупными фигурами в экономической и политической сферах и весьма уважаемыми членами мирового сообщества. Более того, именно эти государства вносят более 30 процентов ежегодного бюджета ООН, выделяемого на финансирование миротворческой деятельности. Также следует отметить появление огромного числа прочих претендентов на принятие жизненно важных для всего мира решений - Нигерия, Ливия, Египет, ЮАР, Индия, Бразилия, Аргентина, Мексика. Каждая страна при этом выдвигает свои, на первый взгляд вполне оправданные основания потенциального постоянного членства в Совете Безопасности. Однако при этом совершенно ясно, что удовлетворить пожелания всех государств не представляется возможным. Очевидно, что вариант разросшегося, громоздкого и неуклюжего Совета Безопасности является наихудшим, так как существенно снизит эффективность и оперативность работы данного органа. Право вето на сегодняшний день представляется одним из залогов довольно-таки успешного функционирования организации на протяжении вот уже шестидесяти восьми лет. Когда речь идет о сохранении мира, кажущаяся демократичность должна уступить место эффективности и здравому смыслу.
Помимо победы во Второй мировой войне, второй аргумент в пользу «величия» «великих держав» - это обладание атомным оружием. Некоторые американские политические деятели даже уверяли, что если бы США получили атомную бомбу на несколько месяцев раньше, то Устав ООН был бы совершенно иным. Дж. Ф. Даллес заявлял, что «когда мы весной 1945 года находились в Сан-Франциско, никто из нас не знал об атомной бомбе. Таким образом, Устав ООН является уставом доатомного века. В этом смысле Устав был устаревшим уже до того, как он фактически вступил в силу» [8, c.299]. Атомная монополия США была ликвидирована довольно скоро, а за прошедшие семь десятков лет обладание атомным оружием и вовсе перестало быть чем-то эксклюзивным. Сегодня список так называемого «ядерного клуба» расширился почти вдвое с вхождением в него, помимо стран «большой пятерки», Индии и Пакистана, а также КНДР и Израиля под знаком вопроса. Если учесть также государства, о которых в разные годы появлялась информация о наличии военных ядерных программ или наработок, то список расширится еще больше. Тем не менее, первоначальный расклад в Совете Безопасности сохраняется, и обладание атомным оружием сегодня не является достаточным аргументом для включения в состав «большой пятерки».
Сегодня круг проблем, связанных с миротворческой деятельностью ООН, очень широк, однако в нем можно выделить ряд направлений, которые отнимают наибольшее количество времени и сил - это Африка с ее бесконечными локальными конфликтами, регион Ближнего Востока со сложнейшим комплексом противоречий, а также проблема противодействия международному терроризму. Принятие соответсвующих резолюций в рамках Совета Безопасности, к сожалению, не является гарантией успешного решения проблемы. Широко обсуждаемая резолюция 1973 по Ливии в 2011 г. продемонстрировала существенный «разрыв между правотворчеством и правореализацией» [3,c.80]. Очевидно, что недопустимо принятие резолюций, подобных ливийской, плохо прописанных и как следствие, допускающих различного рода злоупотребления силой. Примечательно, что окончательное решение ООН по аналогичной ситуации в Сирии все еще откладывается, во многом благодаря последовательной позиции Российской Федерации. В настоящий момент складывается ситуация «замкнутого круга», когда интересы международного мира и безопасности в конкретном регионе напрямую зависят от позиций постоянных членов Совета Безопасности ООН, которые, в свою очередь, не могут прийти к консенсусу. Это в очередной раз ставит вопрос о реформировании СБ ООН, который, похоже, окончательно зашел в тупик.
Кроме того, можно констатировать постепенное, однако неуклонное формирование «параллельной» системы международного права, основанного на военных доктринах США и НАТО, которая действует одновременно с действующей системой права, базирующейся на Уставе ООН. Важное значение этом контексте имеет вопрос, которые С.В. Лавров охарактеризовал как «проблему соотношения между коллективными и односторонними действиями» [1]. Имеются в виду различия в подходах к санкциям, применяемым для влияния на отдельные государства и имеющие целью убедить их выполнять свои международные обязательства: «Все чаще возникают ситуации, когда СБ ООН, порой путем сложных и длительных переговоров, вырабатывает четко выверенные решения о введении таких санкций, а затем США, Европейский союз и некоторые другие страны объявляют свои дополнительные санкции сверх того, о чем договорились» [1]. Это наглядно демонстрирует различие в правовом и политическом подходах. Только на первый взгляд вопрос о том, что приоритетей - международное право или международные отношения - похож на известную всем диллему о курице и яйце. На самом деле, если мы исходим из того, что право должно быть эффективным, оно всегда должно следовать за изменениями в международных отношениях, в противном случае получается явное несоответствие «идеального мира» - на бумаге, и множества злоупотреблений и противоправных действий - в реальности. Безусловно, право изначально призвано являть собой пример и образец, однако очевидно, что если международное сообщество стремится сохранить позиции и повысить авторитет действующего международного права, оно должно быть актуально применительно к тем процессам, которые реально происходят в мире.
Одним из возможных вариантов решения проблемы без увеличения числа постоянных членов могла бы стать замена кого-то из нынешней «постоянной пятерки». Можно рассуждать о правомерности использования термина «великая держава» применительно к Японии, Германии, Бразилии, Индии или какой-то еще стране, аргументируя это их экономической мощью и финансовым вкладом в Организацию Объединенных Наций, однако не подлежит сомнению тот факт, что ни одна страна из «постоянной пятерки» свой статус за прошедшие шестьдесят восемь лет не утратила. Таким образом, на сегодня единственный вариант изменения сложившейся ситуации - не исключение кого-то из числа действующих постоянных членов Совета Безопасности, а лишь прием новых. В данном случае очевидно, что увеличение числа постоянных участников СБ ООН, обладающих правом вето, весьма негативно скажется на эффективности деятельности этого органа, и без того вызывающей споры, ведь к старым противоречиям добавятся новые. В поддержании международного мира и безопасности ключевым критерием должен быть вопрос эффективности, а не «справедливости» или «честности» сложившейся системы.